美国为何要当“世界警察”？美国是否有能力继续当“世界警察”？本篇报告对这些问题进行了解答。
自美国建国以来，美国每隔15-20年就会卷入一场重大的“热战”。诚如郑永年教授所言，美国是一个由危机驱动的国家。2023年，美国支持乌克兰与俄罗斯战争的程度越来越高，而欧洲盟国承担更大份额军援的意愿有限。这进一步暴露美军不具备“两头”作战且能获胜的能力。哈以冲突促使美国向以色列提供设备、弹药和导弹防御资源以协助其防御，进一步给美国的防御态势带来压力。本篇报告认为，这两场战争暴露了所有支持国有限的装备、弹药和物资库存，以及补充这些库存所需的工业基础的局限性，美国必须始终着眼于其核心国家安全利益。
美国智库“传统基金会”（The Heritage Foundation）每年所发布的“美军军事力量指数”（Index of U.S. Military Strength）采用的是一套标准化、一致的标准，供政府官员和美国公众使用，以衡量美军在当今世界履行使命、执行任务的能力。该指数可视为一份成绩单，显示美军年度内的处境状态以及其他国家和美军的发展情况，意在影响和塑造美国的军事政策。IIA学术编辑组特此编译报告的执行摘要，囿于篇幅，文章有所删减，供读者参考。
美国军事力量：心有余力不足
依据当前态势，美国军队面临着难以捍卫美国重要国家利益的巨大风险。这是多年来部署时间过长、资金不足、优先事项不明确、安全政策变化无常、计划执行纪律极差以及整个国家安全机构严重缺乏严谨性的必然结果。与此同时，美国利益所面临的威胁正在激增。2023年，由于其欧洲盟国承担更多责任的意愿有限，美国为支持乌克兰抵御俄罗斯进攻而付出的“成本”加剧了这一局面。这场战争暴露了所有援助国有限的装备、弹药和物资库存，也暴露了补充这些库存所需的工业基础的局限性。
美国维持一支军事力量是为了保护本土不受攻击，并维护其在海外的利益。但是很显然，美国的军队还有其他用途——例如，在紧急情况下协助民政当局或威慑敌人——而从历史上看，这支军事部队的主要目的是使美国有可能将其意志强加给敌人，以捍卫国家及其重大利益。
因此，至关重要的是，美国人民必须了解美军在美国重要国家安全利益方面的状况、这些利益面临的威胁，以及美国可能不得不使用“硬实力”保护这些利益的背景。由于变化可能会对国防政策和投资产生重大影响，了解这三个方面随时间发生了何种变化也同样重要。而在这三个方面中，军队的状况是最需要了解的，因为它是美国唯一可以完全控制的领域，它决定着国家力量所有其他方面的兴盛与衰败。
“美国军事力量指数”评估什么？
“美国军力指数”根据现有联盟、地区政治稳定性、美国军事力量的存在以及关键基础设施的状况，评估在关键地区开展行动的难易程度。对威胁的评估基于对美国重要国家利益构成挑战的行为体的行为和实际物理能力。而美国军事力量的状况是根据其能力或现代化程度、作战能力以及执行指定任务的准备情况来衡量的。这个框架为政策制定者和其他美国人提供了一个单一来源的参考，帮助他们了解美军是否能够胜任捍卫国家利益的任务。
任何关于保护美国安全利益所需的军事力量的总体能力和广度的讨论，都需要对美国必须捍卫的利益有一个清晰的认识。在过去的几十年里，历届政府始终如一地（尽管措辞各不相同）指出了三个重要利益：
•  保卫国土；
•  成功结束一场有可能破坏美国关键利益地区稳定的重大战争；
•  维护全球公域（海洋、空中、外层空间和网络空间领域）内的行动自由，这是世界开展业务所依赖的。
为了在全球范围内有效地捍卫这些利益，美国需要一支足够规模的军事力量：五角大楼称之为“能力”。由于涉及诸多因素，确定军队规模是一项复杂的工作。但是，历届美国政府、国会、国防部参谋部和独立委员会设法得出了一个一致惊人的、确定军队规模的原则：有能力同时或在密切重叠的时间框架内处理两场重大冲突或战争。美国军队的实际使用经验充分证明了这一原则的正确性。当美国发现其正处于一场与中国的新“冷战”中时，便理所当然地需要恢复在上一次与苏联冷战中得以获胜的军事力量结构。
从根本上说，当前《美国国防战略》（National Defense Strategy, NDS）也暗示了同样的军力需求。它强调恢复与大国的长期竞争，明确将俄罗斯和中国列为主要竞争对手，再次强调美国必须具备以下条件：
•  有足够的军事能力威慑或战胜地理上遥远地区的大型常规力量；
•  有能力针对较小的威胁开展持续行动；
•  与盟友合作并在关键地区维持美国存在的能力，这种能力必须足以阻止那些威胁美国利益的行为。
无论美国多么希望世界是一个更简单、威胁更少的地方，更倾向于有益的经济互动而非充满暴力的摩擦，但历史的规律表明，大国竞争不可避免地会出现，美国必须能够同时在多个地区捍卫自己的利益。
建设同时应对两场战争的军事能力
2023年10月7日，哈马斯对以色列发动了有组织的恐怖袭击，夺去了1400多名以色列人和33名美国人的生命。这次恐怖袭击是以色列历史上最致命的一天，也是自2001年9月11日以来美国遭受的死亡人数最多的恐怖袭击。为了恢复威慑力和防止地区局势升级，美国已经部署了两个航母战斗群、一个两栖战备群、若干美国空军中队和战区导弹防御系统。
自美国建国以来，美国每隔15-20年就会卷入一场重大的“热战”。而二战后，美国在欧洲和其他地区保留了大量的作战力量，以根据形势在必要之时进行大规模战争。总部队的规模大致近似于双重应急模式。这种模式具有内在的能力，既能履行美国承诺的多重安全义务，又能实现部队的现代化、培训、教育和维持。因此，对当今美国军事力量是否充足的评估是基于美国武装部队在大致相同的时间内接触交战并击败两个主要竞争对手的能力。
已知，长期的和平与繁荣可能会导致自满情绪。如果现实状况没有发生巨变，例如重大冲突的爆发，那么，在此期间出现的众多利益竞争将导致政府和国会将更多花费放在国内项目上，而在国防上支出更少。不幸的是，我们可以预见这样的结果：军队被削弱，竞争对手更加大胆，而国家变得岌岌可危。诚然，要将国防开支提高到一支具备两战能力的军队所需的水平，在政治上赢得必要支持是相当困难的，但这并不会改变历史的模式，竞争对手的行为也不会改变在一场真实战争中捍卫美国利益的现实。
本指数的两战部队基准是根据对以下三方面进行审查后得出的：
二战以来美国每场主要战争所使用的军事力量，
联邦政府在过去30年中所完成的主要国防研究，
即使敌人不是同级竞争对手，长时间使用军事力量也会造成的损失。
我们的结论是，一支具备两战能力的常备部队（现役部队）将包括：
陆军：50个旅级战斗队 (BCTs)；
海军：400艘战舰和624架攻击机；
空军：1200架战斗机/地面攻击机；
海军陆战队：30个营；
太空部队：尚未建立度量标准。
这支建议的部队不包括执行重大冲突时期的国土防御任务，因为那些任务通常由预备役和国民警卫队承担。它也不构成联合部队的全部。联合部队包括对任何军事行动都至关重要的一系列支持和作战职能：后勤；运输（陆、海、空）；卫生服务；通信和数据处理；以及部队组建（招募、培训和教育）等等。相反，这些作战部队是美国硬实力最显著的组成部分，但也可被视为更大的联合部队规模和能力的替代衡量标准。
美国的全球作战环境
美国是一个全球大国，这意味着它也拥有全球安全利益，并需要一支能够在任何地方保护这些利益的军队。尽管这种情况可能发生在任何地区，但这三个地区——欧洲、中东和亚洲——由于与美国利益相关的规模和范围，以及能够构成相应大威胁的竞争对手的重要性，它们处于不同的地位。综合这三个地区的得分，可以得出“2024年美国军力指数”的全球作战环境得分为“有利”。“有利”的水平，意味着美国应该能够在世界任何地方投射军事力量来捍卫自己的利益，而不会遭到实质性的反对，也不会面临除有能力的敌人之外的高风险。
美国的国内安全和海外利益面临着来自以下国家和组织的挑战：
•  与美国利益相冲突的；
•  对美国怀有敌意的；
•  在某些情况下，不断增长的军事能力被用来通过胁迫或恐吓邻国，将对手的意志强加于人，从而制造地区动荡。
美国政府一直面临着挑战：如何正确适当运用外交、经济、公共信息、情报和军事能力的组合来保护和推进其利益。诚然，军事力量是其他国力要素的基础或后盾，但经济或外交努力无法击败装甲师或导弹：当其他手段失败时，军事力量是击败威胁美国核心利益的物理攻击的唯一手段。
美国军事力量的现状
尽管目前联合部队中的部分人员在某些类型的行动中经验丰富，但整体而言，这支部队缺乏在乌克兰所见的那种高端、重大作战行动的经验，而美军直到最近才开始调整其训练和规划方向。此外，即使引进了数量有限的新装备，如F-35闪电II战斗机，这支部队的作战能力仍然老化和萎缩。
根据报告全文中阐述的标准，从“非常弱”到“非常强”五个类别对各军种和核企业进行了定性。这些定性是对美国硬军事力量的体制、计划和物质健康状况或可行性的评估。其基准是在大规模常规作战中使用的历史实例，以及在当代或不远的将来的作战行动中为捍卫美国利益、打击主要敌人而可能需要的当前力量水平评估。
（一）陆军为“不足”（marginal）
根据陆军地面部队在作战中的历史使用情况，陆军现役部队的兵力不足应对一次以上重大地区冲突所需兵力的三分之二。如果陆军部队的现代化程度或技术能力非常高，这种能力上的不足可能会被抵消。但是，事实并非如此。许多美国陆军的主要装备已经老旧，尽管在现代化方面略有进展，但几乎所有新的陆军装备项目仍处于开发阶段，在大多数情况下至少需要一年才能投入使用。
简而言之，尽管陆军在行动准备方面取得了进展，但其老化速度仍然快于现代化速度，而且在招募年轻美国人参军的过程中，其规模仍在继续缩小——事实证明这种情况极难补救。因此，陆军的总体评分为“不足”。
（二）海军为“薄弱”（weak）
海军需要一支由400艘载人舰艇组成的战斗力量，才能完成当前的任务。海军目前的战斗力量舰队只有297艘舰船，这反映出海军的规模相对于其任务来说太小了。鉴于目前和预计中的造船资金短缺，随着对手部队数量和能力的增长，海军无法阻止和扭转其舰队的衰落。与中国和俄罗斯相比，美国海军的技术优势正在缩小。舰艇老化的速度超过了更新的速度，老旧舰艇对相对较少的造船厂的维护能力造成了更大的负担。此外，海军对基础设施的不充分维护，导致维修中的舰船无法及时返回舰队，而训练船员要达到熟练水平所需的航行天数的损失也降低了战备状态。综上所述，美国海军的总体得分为“较弱”。
（三）空军为“非常薄弱”（very weak）
一支能够应对不止一次重大冲突的空军必然需要1200架现役战斗机。目前，空军拥有 897 架战斗机，是本指数所评估的需求量的四分之三。空军轰炸机的库存数量更少，只有 64%。
由于维护和训练有素的机组人员不足，其替代战斗损失的能力非常值得怀疑。因此，空军可能只能应对一次重大冲突，而且只能求助于全球采购的方式，在其他方面无能为力。
新的F-35和KC-46飞机继续从各自的生产线上下线，但数量很少，与飞机退役的数量相差甚远。每个飞行员群体的出动率和飞行时数都低得令人难以置信，使得任何空军战斗机中队都无法执行全部甚至大部分战时任务。
正如三条腿的凳子一样，成败取决于最弱的那条腿。飞行员的弱点和飞行时间的短缺削弱了空军提供高质量空中作战力量的能力，而这种能力是满足战时需求所必需的，即使飞机产量较高且新型飞机在空军中所占比例较大。因此，美国空军的总体得分是“非常弱”。
（四）海军陆战队为“强大”（strong）
海军陆战队的得分从2022年指数中的“不足”提高到了“强大”，并在2024年指数中继续保持“强大”，原因有二：一是海军陆战队的能力是根据一场战争的要求来衡量的，而不是两场战争的要求（其他军种都是以两场战争为要求的）；二是海军陆战队在评估年度内为现代化（提高能力）和加强战备状态做出了非凡、持续的努力。在五个军种中，海军陆战队是唯一一个有着令人信服的改革历程、可信和切实可行的改革计划，且正在有效实施其改革计划的军种。
目前，海军陆战队已基本完成了整个航空部分的现代化改造，在新型两栖作战车辆的实战化方面进展顺利，正在快速采购新型反舰和防空武器，并积极利用无人系统以及先进计算和通信技术的发展。若要全面实现其重新设计的计划，就必须购买新一级的两栖舰艇，为此，海军陆战队需要海军的支持。
海军陆战队的规模仍然太小，也没有明确表示要发展壮大，但它拥有相当现代化的装备，特别是它的空中部队，并完全致力于尽快适应不断变化的威胁环境的挑战，因此本指数将其总体评分为“强大”。
（五）太空部队为“不足”（marginal）
骨干和 ISR（侦查情报监视，intelligence, surveillance, and reconnaissance）资产的数量和类型足以支持全球PNT （定位导航定时，positioning, navigation, and timing）的需求，以及国家指挥当局和国防部的大部分战略级通信、图像和收集需求。虽然这种能力在不断增强，但美国太空部队目前的可见能力还不足以支持、对抗或经受与同级竞争对手的战争。
大多数骨干和ISR资产已经超过其设计使用的寿命期限，而空军部仍然愿意推迟或延期采购更换系统。这些卫星的能力是微不足道的，但太空部队也已经缩小了在空间态势感知以及防御和进攻能力方面的差距。
几乎没有证据表明，美国太空部队已经做好准备，为部队行动的作战和战术层面提供近乎实时的支持；也没有证据表明，美国太空部队已经按照国会授权建立太空部队时的设想而做好准备，以执行防御性和进攻性反空间行动。
总体而言，太空部队的评级为“不足”，比其在2023年指数中的评级有所提高。
（六）核能力为“不足”（marginal）
美国核武器的得分必须在比前几年危险得多的环境背景下加以考虑。直到最近，美国核力量还需要应对一个而非两个核对手大国。鉴于美国未能足够迅速地适应这些发展，以及拜登政府决定取消或推迟影响核力量组合的各种计划，因此，今年的指数将美国整体核武器能力的评级改为“不足”。
美国核力量面临许多风险，如果没有两党对强大威慑的持续承诺，可能会导致美国核力量的总体得分最终降至“薄弱”或“非常薄弱”。由于不断老化和威胁升级，美国现有运载系统和弹头的可靠性正面临风险。未来的评估将需要考虑调整美国核力量的计划，以应对竞争对手翻倍的核威胁。显然，威胁的变化需要重新审视美国军事力量的态势，以及当前现代化计划的充分性。
总体而言，美国的军事态势必须被评为“薄弱”。空军被评为“非常弱”，海军和太空部队被评为“薄弱”，美国陆军和核力量组合被评为“不足”。海军陆战队被评为“强大”，但海军陆战队是一支只参加一场战争的作战部队，因此，它的整体实力不足以弥补其他规模较大的军种的不足。即使美国拥有强大的核能力，也不一定能阻止某些行为体（这里指俄罗斯）采取的常规行动，这也是《2023年指数》对这一关键军事能力的评估方式；美国的核力量组合下降到“不足”，更加令人担忧。因此，必要规模的强大常规部队对美国应对特殊利益领域突发危机的能力至关重要。
结论

《2024年指数》得出的结论是，目前的美国军队面临着无法满足单一关键地区冲突需求的重大风险，同时还要兼顾各种存在和参与活动。美军可能无法完成更多任务、而且肯定装备不足、没有能力应对两场几乎同时发生的大规模冲突——主要军事盟友普遍疲软的状况使这种情况变得更加困难。

总体而言，各军种继续将战备状态作为优先事项，并在过去几年中有所改善，但现代化计划，特别是造船和第五代作战飞机的生产持续受到影响，因为要投入资源为未来做准备，从20年的作战中恢复过来，并抵消通货膨胀的影响。以空军为例，其有限的采购资金中的一部分被用于在高威胁情况下实用性值得怀疑的飞机上，而研发获得的资金份额高于替换老旧飞机的资金份额。
正如在2021年至2023年的指数中所观察到的那样，各军种的军事单位规模和数量已经减少，部队规模仍远低于达到同时应对两场几乎大规模战争所需的水平。招募美国青年人加入军队方面也存在巨大的困难，这使得即使是为了维持各军种最终兵力的适度建议也受到挫折。
目前，美国政府提出的2024财年国防预算远远不能满足各军种恢复战备状态和更换老旧设备的需要。而美国国会打算在2023财年预算的基础上增加约3.5%的拟议预算，仅相当于当前通货膨胀率的一半，2022财年的平均通货膨胀率为8%，2023年1-7月的平均通货膨胀率为4.6%。
按照目前的态势，美国军队面临着无法确保捍卫美国重要国家利益的巨大风险。相对于在全球舞台上捍卫国家利益、应对现实挑战所需的力量而言，美国军队被评为“薄弱”。即使美国利益面临的威胁已经激增，美军的这一评分是多年来部署时间过长、资金不足、优先事项不明确、安全政策变化无常、计划执行纪律极差，以及整个国家安全机构严重缺乏严肃性等问题必然结果，
历史一再证明，不论多么努力威慑和阻挠威胁，威胁还是会经常出现，且往往是在敌人、时间和地点的复杂交错之下出现的。而且，建立应对威胁的能力和做好准备的时间总是很紧迫。因此，美国领导人和美国人民有责任以最严肃的态度，始终如一地投资于国家安全。否则，美国所拥有和所代表的一切都将面临巨大的风险。
本文作者
Dakota Wood：艾利森国家安全中心国防项目高级研究员。
本期编译
黄紫蓝：香港中文大学（深圳）国际事务研究院研究助理。
覃筱靖：香港中文大学（深圳）全球研究博士生。