澎湃新闻 2018-05-24 12:43:10
如何应对匈牙利的非自由民主成为欧盟的难题。2018年5月10日，在匈牙利议会选举中，右翼民粹主义政党“青年民主主义者联盟”领导人、在任总理欧尔班以压倒性优势赢得第四个总理任期。图为当地时间4月8日，欧尔班在首都布达佩斯出席支持者集会。视觉中国 资料图
匈牙利一度被称为东欧政治经济转型和欧洲化的典范，但现在，总理欧尔班•维克多（Orbán Viktor Mihály）主政的匈牙利成了欧盟的“问题成员国”，欧尔班本人从自由民主的拥戴者变成了非自由民主的旗手。在1990年代中期，中东欧国家的转型不可逆转成为共识，而匈牙利的案例已经使这一共识不攻自破。
匈牙利近年来的深刻变化与主政强人欧尔班密不可分，无怪乎“欧尔班主义”、“欧尔班体制”、“欧尔班现象”和“欧尔班经济学”等词不断涌现。欧尔班不仅根本改变了匈牙利的政治经济景观，而且迫使人们重新思考东欧的转型和欧洲化，反思习以为常的常识与判断。从自由民主到非自由民主，从自由市场经济到国家干预，从亲欧到疑欧，欧尔班事实上成为匈牙利“再转型”的主导者。2010年以来的匈牙利无不打上欧尔班的烙印。
一、欧尔班时代的由来
2018年5月10日，匈牙利议会以134票赞成、28票反对的投票结果，选举欧尔班为政府总理。这是他第四次出任匈牙利总理，也是第三次连任总理。欧尔班成为中东欧国家中迄今为止任职总理最长的政治家，其崛起堪称中东欧国家的政治奇迹。
欧尔班1963年5月31日出生于匈牙利中部城市塞克什白堡。其青年时代正是苏联集团变革的关键时期，一方面，戈尔巴乔夫崛起于苏联政坛，试图通过改革拯救摇摇欲坠的苏联帝国，开始放松对东欧控制；另一方面，东欧国家政治经济危机加剧，试图通过改革突围。
高中毕业后，欧尔班进入贝尔格莱德历史悠久的罗兰大学（Eötvös Loránd University）学习法律，在读期间成为持不同政见的社会科学杂志《世纪末》（Századvég）的共同创建人。1987年欧尔班大学毕业，之后成为热忱的民主斗士，参与持不同政见者的活动。1988年成为 “青年民主主义者联盟”（Fidesz，下称“青民盟”）的创始人之一。
欧尔班认为，匈牙利不久将实现民主转型，而民主转型的主要因素之一是公民社会的复兴。于是他致函匈牙利裔美国金融家乔治•索罗斯（George Soros）创办的索罗斯基金会，希望获得资助，进行草根民主的研究。欧尔班如愿以偿，获得了索罗斯基金会的资助，前往英国牛津大学学习公民社会史。
1989年6月16日，匈牙利在布达佩斯英雄广场为在1956年事件中遭到清算、两年后遇害的时任总理纳吉•伊姆雷（Nagy Imre，1896—1958）举行重新安葬仪式，约25万民众参加。欧尔班在安葬仪式上发表讲话，要求苏联从匈牙利撤军。欧尔班发自肺腑、充满勇气的发言在匈牙利民众中引发强烈共鸣，因此声名鹊起，成为匈牙利的政坛新星。
1990年匈牙利实现民主转型。欧尔班当选国会议员，并担任青民盟议会党团领导人。曾有志进入学界的欧尔班被汹涌的政治洪流所裹挟，自此步入政界的不归路。1993年，欧尔班任青民盟主席，将其改造成为保守的温和民族主义政党，欧尔班的大学室友福多尔•加博尔（Fodor Gábor）主导的自由派日益边缘化，许多成员愤然脱党。由于1994年青民盟在选举中表现不佳，欧尔班审时度势，进一步推动青民盟向右转。
1998年，欧尔班领导的青民盟与匈牙利民主论坛（MDF）和独立小农党（FKgP）组成选举联盟，赢得大选胜利。时年35岁的欧尔班首次出任总理，是匈牙利历史上最年轻的总理之一（仅次于1955至1956年担任匈牙利总理的海盖迪什[Hegedüs András，1922—1999]）。
首任总理期间，欧尔班大刀阔斧进行国家机构改革，加强总理府的作用，不加区别政务与事务职位，大幅调整公务员队伍，加强集权。欧尔班领导匈牙利于1999年加入北约，加快与欧盟的入盟谈判，使匈牙利接近欧盟边缘。2001年，欧尔班获得美国企业研究所（AEI）和国际性非政府组织新大西洋倡议（NAI）颁发的自由奖（Freedom Award）。
2002年选举败北后，欧尔班领导的青民盟作为在野党沉寂八年。2006年，匈牙利社会党（MSZP）再次赢得大选，青民盟再次失利。
赢得连任的社会党总理久尔恰尼（Gyurcsány Ferenc）的党内讲话曝光，为青民盟提供了独特机会。久尔恰尼称，匈牙利经济由于“神意”和“诡计”而勉强维持，“我们搞砸了不是一点，而是很多”，“我们从早到晚都在撒谎”。久尔恰尼的秘密讲话引发大规模示威和骚乱，社会党信誉因此直线下降。青民盟成功利用民众对政府的不满谋取政治收益。2008年的全球金融危机严重冲击匈牙利经济，匈牙利经济处在崩溃的边缘，不得不接受国际货币基金组织和欧盟的巨额救助。
社会党丧失信誉以及国家陷入经济危机，为欧尔班领导的青民盟东山再起提供了机会。2010年4月，匈牙利举行议会选举，欧尔班领导的青民盟-基督教民主人民党（KDNP）联盟取得压倒性胜利，赢得52.73%的选票，获得议会三分之二的议席，这意味着青民盟可以随意修改宪法及其他法律。随着欧尔班第二次出任总理，匈牙利进入欧尔班时代。2014年青民盟-基督教民主人民党联盟再次赢得大选，获得议会三分之二议席，欧尔班连任总理。
在布达佩斯和其他大城市之外，匈牙利人对西方式的进步政治缺乏兴趣。匈牙利从根本上看是个保守的国家。欧尔班明白，中欧并无大规模移民或多元文化主义的经验，玩弄身份政治更能获得政治收益。2015年的欧洲难民危机为他提供了机会。
1920年，当时的匈牙利王国与协约国集团签署的《特里亚农条约》正式结束了一战，该条约使匈牙利失去了三分之二的领土和三分之一的人口，由此引发的匈牙利人的受害情结和悲情意识成为匈牙利现代民族主义的重要来源。青民盟不时以此进行政治动员。2018年4月，青民盟-基督教民主人民党联盟第三次赢得大选，获得议会三分之二议席。
欧尔班领导的青民盟创造了中东欧政治转型史上的奇迹，他本人也成为中东欧执政时间最长的领导人。亲政府的“世纪末基金会”（Századvég Foundation）学者强调，这次选举结果加强了匈牙利的政治稳定，进一步增强了欧尔班在欧盟的影响，其政治经验在欧盟内部只有德国总理默克尔可与之媲美。
二、非自由民主的诞生
“一个幽灵，一个非自由民主的幽灵在欧洲徘徊”。非自由民主是欧洲政治的潜流，其对政治世界的颠覆性可能比人们预料的要大。
1997年，美国著名媒体人、政治学家亨廷顿的高足法里德•扎卡利亚（Fareed Zakaria）在美国《外交事务》杂志发表《非自由民主的兴起》（The Rise of Illiberal Democracy）一文，分析了全球范围内民选政府侵犯公民自由的现象。1998年，时年35岁的欧尔班首次出任匈牙利总理时，似乎对非自由民主并未表现出特别的兴趣。而2010年之后，欧尔班连续三度出任总理，公开宣称匈牙利要建立非自由的国家。与扎卡利亚使用“非自由民主”一语的贬义不同，欧尔班从褒义上使用非自由民主。非自由民主概念的发明权属于扎卡利亚，但在政治实践中将这一概念发扬光大的当属欧尔班，他从自由民主的斗士成为非自由民主的旗手。
2014年7月26日，欧尔班发表所谓的非自由民主讲话。他宣称，“我们已经放弃了组织社会的自由方式和原则以及观察世界的自由的方式”。他强调：“我们在匈牙利建设的新的国家是非自由的国家，不自由的国家。它不拒绝自由主义的基本原则如自由，但不使这一思想成为国家组织的中心因素，非自由的国家应当包括不同的、特殊的民族方式。”2015年，欧尔班称，“我们正在经历的是一个时代的结束，观念的意识形态时代的结束”，“自由的胡言乱语时代的结束”。
欧尔班自2010年上台后，对匈牙利政治进行了根本改造。2011年4月18日，青民盟主导的匈牙利议会通过新宪法即《匈牙利基本法》，将国名从匈牙利共和国改为匈牙利。新宪法规定基督教为匈牙利历史和文明的基础。新宪法对宪法法院的权利进行了限制，规定在审查中央预算及其执行以及中央税种、关税等法律是否符合宪法时，宪法法院只能就其是否损害人的基本权利方面进行审查。
2011年12月，匈牙利议会通过了新的《选举法》，将议员人数从386人减至199人。匈牙利形成了比例代表制和多数代表制（小选区制）相结合的混合选举制度。106个议员从单一名额选区选举产生，其余93个议员由全国得票率超过5%的门槛的政党从地区选举名单中按照比例进行分配。一些政治评论家认为，选举制度的变化对执政党最为有利。
青民盟上台后通过修改法律强化行政权力，限制独立机构的作用，这些机构包括宪法法院、检察院、中央银行、数据保护机构和媒体等。
宪法法院作为制衡体系的核心要素成为首要目标。青民盟通过修改法律，限制宪法法院的独立性。宪法法院法官的提名方式从执政党与在野党一起提名变为取得议会多数的执政党独立提名，法官的人数从11人增加到15人，任期从9年增加到12年，取消法官任期的年龄限制（70岁）。青民盟通过对宪法法院法官的提名，加强了对宪法法院的政治控制。匈牙利前总统、宪法法院前院长绍约姆（Sólyom László）多次就青民盟限制宪法法院提出批评，认为匈牙利已经退回到1989年宪法法院启动之时的位置。
政府建立了国家司法局，以加强对法院的管理，还实现了超党派的监督机构如国家审计署、国家检察院、国家财政委员会的政治化。
此外，政府对公共媒体进行了重组，公共电视台和广播电台雇员中的约三分之一即1000人遭到解雇。
欧尔班领导的青民盟不仅根本改变了匈牙利政治，而且重塑了匈牙利社会。2016年6月，匈牙利政府突击检查挪威资助的非政府组织，指责挪威通过非政府组织干涉匈牙利内政。2017年4月，匈牙利议会通过的《高等教育法》禁止非欧盟大学在匈牙利颁发学位，规定它们必须在匈牙利以外开设校区。索罗斯资助的中欧大学（Central European University）成为目标，因为中欧大学在美国没有校区。匈牙利政府还修改法律，要求外国资助的非政府组织增加透明度，并指责1994年成立的匈牙利公民自由联盟（TASZ）和1989年成立的匈牙利赫尔辛基委员会（MHB）代表外国利益。2018年5月15日，索罗斯的开放社会基金会（Open Society Foundations）决定关闭布达佩斯办事处，迁往柏林。
执政党的影响遍及文化、公民社会和教育体系。青民盟加强对大学和艺术机构的控制。一些展览带有民族主义和反西方的色彩。一些批评政府的宗教团体和非政府组织资金枯竭。青民盟政府推动历史教科书中的匈牙利受害情结和族群中心主义叙事。
自2010年以来，欧尔班主政下的匈牙利的政治体制已经发生深刻变革。匈牙利事实上形成了政治强人主导的一党之制。中欧大学校长、加拿大学者叶礼庭（Michael Ignatieff）认为，欧尔班成了欧洲新的一党统治模式的先驱。欧盟等国际组织指责匈牙利取消制衡，动摇法治。欧尔班主导的青民盟政府经民选产生，其民主合法性不容置疑。然而其治理方式日益威权化，以合法方式加强执政党对政治和社会的控制。
匈牙利虽然实行强人之治，但是其治理并不僵硬，保持了一定的灵活性。比如，匈牙利在野党任继续合法活动，批评政府的政策，并不时举行示威游行。匈牙利曾爆发百万人支持新闻自由的“米拉”（Milla）运动。2014年10月，匈牙利政府宣布将征收互联网使用税，每千兆字节数据征收150福林（匈牙利货币单位），此举激起民众的不满，数十万人走向街头抗议，最后政府宣布取消互联网使用税。
此外，政府虽然限制非政府组织的活动，但对国内的批评持宽容态度。匈牙利政府对各种激烈的批评并未封杀。前教育部长毛焦尔•巴林特（Magyar Bálint）与他人合作编著的《匈牙利章鱼：后共产主义黑手党国家》（Magyar Polip：A posztkommunista maffiaállam，2013）一书汇集了一批匈牙利经济学家、社会学家、法学家和前政治家批评欧尔班当局的文章。该书指责欧尔班治下的匈牙利为黑手党国家，但仍得以在布达佩斯的书店出售。
简言之，欧尔班主导的匈牙利并非完全的威权体制，可称之为柔性的威权体制。
三、经济转型的逆转
匈牙利经济学家科尔内（János Kornai，1928—）认为，到2010年中东欧国家的共同方向是走向基于法治和私有的市场经济。2010年之后匈牙利却反其道而行之，成为中东欧国家中第一个实行180度大转弯的国家。匈牙利经济体制的变化对1990年代经济转型不可逆转的断言提出挑战。
2010年青民盟上台后，匈牙利的经济体制确实发生了重大变化，虽然并未向计划经济回归，但已经偏离1990年以来主流的经济转型路径，出现了某种程度的逆转。具体表现如下：
其一，从私有化向国有化转变。
自欧尔班2010年上台后，匈牙利以私有产权为主导的产权制度受到挑战。欧尔班政府开始对一些战略性部门的企业实行国有化。首当其冲的是银行部门。2010年之前，匈牙利银行部门的90%多控制在外资手中。欧尔班政府宣布至少50%的银行应当控制在匈牙利人手中，通过对外资银行的收购，这一目标到2014年11月已经实现。匈牙利政府还对1998年养老体系改革建立的第二支柱即私人养老基金强制实行国有化，将职工的养老储蓄纳入国库。国有部门在银行、能源、公共工程、交通、媒体、广告等部门都显著扩大。在这些领域，国家购买产权。许多情况下，原所有者被迫以低于市场价值的价格将财产卖给国家。国有经济在经济中的分量和影响力上升。
匈牙利有经济学家注意到“暂时国有化”现象，即国家先将某企业实行国有化，然后再将该企业卖给执政党的亲信。
其二，从自由经济向管制经济转变。
自2010年以来，欧尔班政府加强了对经济的管制。如对公用事业企业实行管制，强制公用事业企业为居民用户降价。国家动用法律手段，介入契约的执行。2014年政府通过法律，宣布之前6至12年银行与家庭签署的外币抵押贷款合同无效，银行为此蒙受巨额损失。管制领域扩大，从自助餐厅到赌场，从烟草零售店到药店，国家管制无所不在。
其三，从经济决策从分权化走向集中化。
在欧尔班执政时期，由于政治力量的失衡，出现了政治权力高度集中的格局。由于缺乏制衡，政治权力具有的自我扩张驱动得以释放，政治权力进入了经济领域。实行国有化和强化对经济的管制，使得国家在经济中的作用得到加强。相应地，在经济领域也出现了经济决策集中化的趋势。
其四，国家与市场关系被重新界定。
欧尔班上台后，国家与市场的关系发生了重大变化。科尔内认为，就经济协调机制而言，尚不是180度的转变，可称之为“半圈旋转”。市场机制仍居主导地位，但国家与市场的关系发生改变。处在权力巅峰的欧尔班及其亲信决定谁成为寡头和谁继续当寡头。市场竞争的自然选择被政治考虑所改写。匈牙利正在出现“裙带资本主义”的现象，企业日益依附于政治权力，甚至出现亲青民盟企业的说法。
非政府组织布达佩斯腐败研究中心（Corruption Research Center Budapest）2017年12月提交给欧盟委员会的一份报告分析了2009至2016年间的15.1万份公共采购合同，发现欧尔班的四位亲信获得了政府和欧盟公共采购合同金额的大约5%，相当于25亿美元。
其五，税制从以所得税和增值税为核心向特别利润税转变。
匈牙利实行单一税率的个人所得税和公司所得税，统一税率为16%。在公共财政面临困难的条件下，降低所得税税率对政府的财政收入有不利影响。匈牙利选择开征危机税，最初为临时税收，后来使之成为经济政策的永久组成部分，征税范围扩大到10个行业，包括电信、零售商业、能源、公用设施和制药。目前，来自危机税的税收达到9000亿福林，占国内生产总值的3%，是公司所得税的250% 。
值得注意的是，自欧尔班2010年执政以来，匈牙利经济有不俗的表现。亲官方的经济学家称之为“经济奇迹”。匈牙利政府债务自2010年以来下降超过6个百分点，国家的信贷评级获得改善。预算赤字几乎减少了一半，工资增长超过10%。经济增长率几乎为原来的4倍。2014至2017年，匈牙利年平均增长率为3.6%，高于绝大多数中东欧国家。
2017年，匈牙利投资率达到21.5%，高于维谢格拉德集团（匈牙利、波兰、捷克、斯洛伐克）的平均水平20.3%。政府宣称创造了73万个就业机会（包括35万在欧盟其他国家工作的匈牙利人），失业率下降了近三分之二，从2010年欧尔班上台时的11.4%下降到3.8%。2017年，有超过20万人参与政府的工作福利计划（占劳动力的近4%）。参与者可每月领取175美元，不足最低工资的一半，但高于失业补贴约2倍。工作福利计划对改善社会底层民众的生活有所帮助。
四、“欧洲的未来”，抑或麻烦制造者？
2014年5月，匈牙利加入欧盟，实现了回归欧洲的夙愿。2017年7月，欧尔班在罗马尼亚南部城市伯伊莱图什纳德（Băile Tușnad）出席一个大学生夏令营活动，他在发表演讲时宣称：“27年前，我们认为我们的未来是欧洲，而现在我们则是欧洲的未来。”
匈牙利的国内政治日益成为欧盟关注的问题，如何应对匈牙利的非自由民主成为欧盟的难题。前欧盟司法专员维维亚娜•雷丁（Viviane Reding）认为，主要的问题是欧盟创始人从未考虑到成员国倒退的可能性，未能形成有效应对类似事件的程序。英国《经济学人》杂志批评说，在欧盟的共谋与顺从之下，匈牙利滑向“半威权主义”，欧盟纳税人的钱不仅支持一个动摇法治的政府，而且欧盟的转移支付培育了作为欧尔班体制特征的庇护体系。大部分欧盟基金通过高价的采购合同进入欧尔班亲信的口袋。
欧盟关注匈牙利的“民主倒退”，指责欧尔班动摇制衡。而欧尔班以捍卫匈牙利主权为由，抵制欧盟干涉匈牙利内部事务。2018年5月2日，欧盟委员会公布2021至2027年欧盟预算方案，其中有将欧盟基金的获得与成员国法治状况挂钩的规定。匈牙利政府强烈反对，称将欧盟基金分配与成员国法治状况挂钩相当于讹诈。
2015年的欧洲难民危机将匈牙利推向风口浪尖，匈牙利成为汹涌而至的难民的过境国。2015年6月，匈牙利在匈牙利与塞尔维亚边界地区架设带刺的铁丝网围栏，阻止难民涌入。9月，匈牙利与其他维谢格拉德集团国家一道拒绝欧盟强制性的难民摊派配额。
欧尔班利用娴熟的政治技巧，使难民问题成为2018年4月选举的主要议题。欧尔班在大选前强调，移民就像锈菌一样，肯定会缓慢地毁灭匈牙利，4月8日的大选将决定未来几十年匈牙利的命运，要保护匈牙利不受穆斯林移民的锈菌之害。他声称，“我们永远不会使匈牙利成为移民目标国。我们不想在我们中间看到具有不同文化特点和背景的少数民族。我们想使匈牙利继续成为匈牙利”，“因此我们筑起围栏，保卫自己，不让移民汹涌而入”。
2017年，匈牙利发起了反索罗斯的运动，指控索罗斯利用大量财富资助支持大规模移民的组织，以形成新的混合的穆斯林化的欧洲。他认为，布鲁塞尔（欧盟总部所在地）与金融家索罗斯结盟，违反人民的意愿。反索罗斯成为青民盟竞选的主要口号。
在欧盟内部，欧尔班的声音尤为刺耳。欧尔班称：“欧洲并不自由，因为自由始于说实话。现在欧洲禁止说实话。”针对难民问题，欧洲禁止说，“这些定居者的目的是改变欧洲的宗教和文化景观，再造其族群基础，因此消除了国际主义的最后壁垒：民族国家”。
他指出：“布鲁塞尔正在悄悄地蚕食我们更多的国家主权。在布鲁塞尔，许多人正在制定欧洲合众国的计划，但没有人给予授权。”“如果我们想阻止大规模的移民，首先必须限制布鲁塞尔。欧洲未来的主要危险不是来自那些想来这里的人们，而是来自布鲁塞尔狂热的国际主义。我们不允许布鲁塞尔将自身置于法律之上，我们不允许布鲁塞尔强加给我们世界主义的移民政策的苦果。”
欧尔班强调，“成员国而不是欧盟机构是欧盟的基础”，“欧盟不是在布鲁塞尔，而是在28个成员国的首都”。欧尔班认为，面临多重危机的欧盟有沦为区域性力量的可能性。阻止欧盟衰落的方法是欧洲领导人摆脱所谓“超国家的欧洲”这样一个乌托邦。
匈牙利科学院人文研究中心高级研究员斯泰法诺•博托尼（Stefano Bottoni）认为，欧尔班的地位已经巩固，希望在更大的舞台发挥作用。“他想代言主权欧洲，民族国家的欧盟”。英国脱欧后，匈牙利与法律与公正党（PiS）主政的波兰相互支持，形成“匈波轴心”，试图抗衡法德的影响。
欧尔班是备受争议的政治人物。波兰法律与公正党领导人雅罗斯瓦夫•卡钦斯基（Jarosław Kaczyński）称欧尔班为波兰学习的榜样。捷克前总统瓦茨拉夫•克劳斯（Vaclav Klaus）表示，数百万理性的欧洲人包括他本人支持匈牙利和欧尔班关于难民危机的勇气可嘉的立场。特朗普的前军师史蒂夫•班农称欧尔班是英雄，是“当下最重要的人物”。意大利极端民族主义者乔吉娅•梅洛尼（Giorgia Meloni）、荷兰极右翼政治家基尔特•威尔德斯（Geert Wilders）和法国极右翼政党国民阵线领导人玛丽娜•勒庞均称赞欧尔班的再次当选是对布鲁塞尔的拒绝。德国内政部长霍斯特•泽霍费尔（Horst Seehofer）称欧盟必须放弃对匈牙利的傲慢与优越感。反对者则称欧尔班为独裁者、中欧的普京，甚至称欧尔班为欧盟的掘墓人。
2018年3月，德国贝塔斯曼基金会发表报告，称匈牙利接近于独裁的门槛。欧盟如何应对其“问题”成员国，是欧盟面临的一大挑战。
事实上，在左翼衰落和自由派失势的大环境下，预料欧尔班在新的任期将不受阻碍地继续推进其重塑匈牙利的未竟伟业。
（本文由国际问题自媒体“世界灵敏度”独家提供。）
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