本报告作者拉斐尔·科恩（Raphael Cohen），美国兰德公司（RAND Corporation）政治学家，其研究方向为国防战略、军事战术、中东安全治理、欧洲安全治理、军民关系等。欧金纽·汉（Eugeniu Han），RAND助理研究员，其研究方向为国际政治经济学、国家安全政策、创新政策、数据政策、大国博弈等。阿什利·罗德斯（Ashley Rhoades），RAND政策分析师，其研究方向为恐怖主义、反恐作战、欧洲安全治理、大国博弈等。
1948年，美国参议院外交关系委员会主席、共和党总统候选人阿瑟·范登堡主动放弃党派之争，与民主党总统哈里·杜鲁门共同制定了《范登堡决议案》。尽管这项决议对范登堡的总统竞选而言并无太大的意义，但它却对战后初期美国外交政策发挥了重要作用。该决议案所确立的一些政治原则，例如“独立和集体自我防御”原则，为北大西洋公约组织（北约）的建立奠定了理论基础，巩固了美国作为世界安全中流砥柱的作用。范登堡一贯主张民主、共和两党在外交事务上合作。如今，美国的党派之争日益尖锐，尤其是在如何看待美国在国际舞台上扮演的角色上，党派两极分化愈发严重。一旦美国放弃其全球领导地位，未来战争形态将会发生深刻变革。美国外交政策的两极分化美国在第二次世界大战后成为世界上最强大的国家，并建立了以美国为主导的国际秩序。“单极时刻”的来临，让美国成为世界秩序的主导者和维护者，充当着“世界警察”的角色。尽管有一些学者对美国在维护世界和平上的作用持保留意见的态度，但却鲜有人质疑美国左右世界政治的能力。因此，美国全球领导地位的丧失，无疑将对未来的世界格局产生广泛而深远的影响。美国诞生后的两个半世纪里，民主、共和两党在几乎所有的政策上都针锋相对，以致美国政治长期处于一个无解的僵局中。尽管如此，美国依然是世界舞台中重要的一员，但如今，美国领导世界的能力已每况愈下。美国政治学协会在1950年发表了题为《走向更负责任的两党制》的研究报告。该报告哀叹美国政治意识形态多元化的缺失，希望国会出现更多民主、共和两党以外的声音。美国政治学家赫伯特·麦克洛斯基的研究发现，老一辈的政治家（如冷战时期的民主或共和党人）更倾向于公民自主性和政治平等，但极度蔑视右翼、左翼、极权主义、精英主义和专制主义。相关定量分析显示，20世纪中后期，大约有四分之一的美国国会议员是中间派。民主、共和两党在历史上也有达成共识的时候，例如，在1941年日本袭击珍珠港和1968年越南的新春攻势期间，大约有四分之三的外交政策议案是在两党的共同支持下通过的。美国政治学家查尔斯·库普坎和彼得·特鲁博维茨评论道：“党派之争总是周而复始，民主、共和两党总是在对外援助和贸易政策方面僵持不下，虽然党派之争严重，但通常是短暂的。”话虽如此，但民主、共和两党在国共内战、麦卡锡主义、朝鲜战争等问题上存在过严重的分歧。总体而言，两党均主张自由国际主义，即通过向海外输出民主来维护美国的国家利益；强调加强美国自身的军事实力，而不是国际安全合作。然而，这种共识自越南战争爆发以来开始瓦解。大多数美国民众虽然赞同遏制共产主义的“冷战”政策，但也有不少美国民众认为，美国之所以在越南战争中失败，很大一部分原因是因为心怀不轨的官员“劫持”了美国政府，他们滥用国家权力，刻意夸大共产主义的威胁，导致国家沦为政治利益的牺牲品。此外，随着保守派民主党人（中间偏右）和自由派共和党人（中间偏左）的逐渐消失，民主、共和两党更趋向两极分化。两党在苏联解体、人道主义干预、伊拉克战争等问题上的过激表现，进一步加剧了他们之间的分歧。民主、共和两党的外交政策取向反映了美国民众的政治两极分化。美国皮尤研究中心调查数据显示，共和党和民主党的支持者之间的分歧在逐步扩大，如图1所示。 图1 美国民众之间的政治两极分化程度随着美国军事优势的不断削弱，民主、共和两党在国防预算上的分歧开始凸显。2017年，62%的共和党人认为国防开支不足，而独立人士和民主党人所对应的占比分别为34%和15%。党派之间的分歧仍在加剧。2012年，共和党和民主党在此议题上的差距为32%，而今天的差距是47%。不出所料，国防预算成为党派之争的导火线。与此同时，民主、共和两党在如何维护国际秩序问题上的分歧也日趋严重。虽然国会曾以反恐的名义授权美国政府对“9·11”恐怖袭击的参与者、卡扎菲政权、伊斯兰国等动用过武力，但自此之后军方再也没有获得过相关的授权。其主要的原因是两党在授权的具体内容上未达成共识，尤其是伊拉克战争的旷日持久，两党在伊拉克战争问题上开始互相角力。民调显示，有越来越多的美国民众反对使用武力维护国际秩序。例如，2011年，利比亚内战爆发后，61%的美国民众赞同美国对利比亚内战进行军事干预；2017年，57%的美国民众赞同美国对叙利亚阿萨德政权发动军事打击。最近，美国与朝鲜之间的紧张局势再次加剧，但只有50%美国民众赞同美国对朝鲜政权采取军事行动。美国政治的僵化与衰落种种迹象表明，美国民众两极分化的现状无法在短时间内逆转。结构层面上，尽管对第三党的呼声越来越大，但在美国这个两党制国家中，只有民主、共和两党能够影响政策议程。自19世纪中叶以来，美国总统一直是由共和党人或民主党人担任。尽管许多独立人士在州和地方政府中表现优秀，但由于他们的参议员和众议员数量较少，对美国政治的影响力十分有限。实质性层面上，地理、社会经济、种族和文化上的差异导致了沿海地区与腹地地区、蓝领与白领、少数民族与白人之间的政治两极分化，而目前，这一现象还在持续发酵。上述问题的主要原因如下：第一，除非发生灾难性事件（如类似“9·11”恐怖袭击事件），否则美国政治的僵局将继续下去，导致新的政策提案难以在国会获得通过。第二，美国可能会重走“孤立主义”的老路。美国民调机构盖洛普公司最新公布的调查显示，自2002年以来，对联邦政府（总统）和美国国会“比较没有信心”或“非常没有信心”的美国民众比例呈直线上升的趋势，如图2所示。美国民众最信任的政府机构是军队，76%的美国民众对军队表示信任。如果按照这种趋势发展下去，未来的政策制定者可能会更倾向于选择武力解决外交纠纷。 图2 美国民众对政府机构的不信任度第三，至于美国是否会抛弃自由国际主义，仍有待商榷。2000年的盖洛普民意调查表明，美国民众越来越不满意美国在国际舞台上的定位，如图3所示。2016年的皮尤民意调查也得出了类似的结果，57%的美国民众认为，民生大于政治。这项调查还表明，有越来越多的美国民众不赞同美国过度参与国际事务。 图3  美国民众对美国国际地位的满意度