美日印澳四国领导人出席QUAD峰会 6park.com
拜登东亚行集中“展览”印太新政：IPEF落地并不能形成围堵中国合力
文/冯虚
美国总统拜登上任以来的首次亚洲之行结束了。密集的行程和充满争议性的“丰厚”成果之外，拜登至少吃了两顿充满象征意义的饭。很难说他更看重哪一顿饭：是面对韩国总统尹锡悦和十大财团负责人，举起酒杯高呼“we go together”（我们携手同行）的口号；还是离开亚洲前一天的晚上同日本首相岸田文雄共度二人“茶道时光”。在前一顿饭上，美国总统强调的是团结与合作；后一顿饭的意思则通过餐桌背后悬挂的书法彰显：“千里同风”，寓意世界和平。
不像特朗普在东京大快朵颐芝士汉堡，拜登选择了东道国的传统美食。在东京，他还和岸田文雄共进怀石料理，几乎复刻了奥巴马与安倍晋三在米其林寿司店的欢乐时光。当年奥巴马对金枪鱼留下了深刻印象，这一次岸田为拜登准备了丰盛的太平洋海鲜，从龙虾、扇贝到螃蟹、海参一应俱全。
在东道主特色美食之外，韩国和日本都为拜登准备了他最喜爱的冰淇淋。在驻韩美军基地，拜登聊着天就吃掉了两种口味的冰淇淋：先是巧克力，之后是巧克力香草。而岸田文雄的怀石料理最后，则恭敬地为贵宾奉上了一款“特制冰淇淋”。
不过，拜登就任总统后的首趟东亚行重点并不是会客吃饭。而对于日韩两国领导人及印太地区各国的领导人而言，拜登此行到底是推动团结与和平，还是加剧分裂和冲突，尚未可知。借用布鲁金斯学会高级研究员、奥巴马政府时期担任国务院东亚政策顾问的乔纳森·斯特罗姆塞思的话说，拜登这场宣示华盛顿全新印太战略的旅程，充斥着“不切实际的期望的融合”，因为美国与它的印太伙伴“都想要得到对方无法提供的东西”。 6park.com
拜登与岸田文雄共度“茶道时光” 6park.com
拜登印太新战略关键词：“弹性”
在拜登上任之前的半个世纪，历届美国总统都会在上任一年之内完成“亚太首访”。受新冠疫情和国际局势的影响，拜登的“首访”姗姗来迟。不过，这也让他在形成完整的印太战略后再行出访，从而一次性完成韩美战略同盟升级、四边安全机制（QUAD）峰会和印太经济框架（IPEF）启动等诸多事宜。可以说，本次出访，就是拜登政府及未来一个时期美国印太政策的集中“展览”。
从积极层面看，这场“展览”至少证明，拜登政府没有听信华盛顿鹰派的鼓吹，部分放弃了在印太地区打造一个类似北约的“反华同盟”的计划。其替代方案，则是从两个层面更灵活地实现针对、遏制中国的目标。如果用今年2月白宫正式发布的“印太战略”报告中的形容，那就是：一种更具“弹性”的印太战略。
新战略的创新之一是“分而治之”，或曰“有所侧重”。5月23日启动IPEF时，12个亚太地区领导人官宣出席，但IPEF覆盖的其他地区如太平洋岛国及南美洲国家，均无代表出现。这并不意味着华盛顿排斥它们参与，美国国务院官员已经表示，拜登将利用即将举行的美洲国家领导人峰会集中游说太平洋沿岸的南美各国加入IPEF。
分析指出，因为美方开始就IPEF与伙伴沟通的时间是2021年下半年，时间较短，拜登政府最终在“印太各地区均有代表参与”和“亚太各国普遍参与”之间，选择后者作为游说努力的方向。从最终成果看，美方“集中力量办大事”确实使印度、新加坡、韩国等此前被报道“持谨慎态度”的国家都出现在启动峰会上，从而环绕着中国实现了拜登强调的“we go together”景象。
IPEF是拜登政府在印太根据需要设置多元伙伴体系的一个新尝试。本次出访中，拜登还成功说服了心心念要“积极参与QUAD”的韩国总统尹锡悦不要加入QUAD。5月21日拜登和尹锡悦会晤后，美方高级官员立刻对媒体表示，不会考虑吸纳韩国成为QUAD新成员。而5月24日的QUAD峰会上，美日印澳四国领导人又讨论了探索“四国+东盟”的新合作框架。
斯特罗姆塞思指出，一系列新动向展现出华盛顿对QUAD的新定位。四国在安全事务上矛盾重重，尤其是印度与美日澳的军事合作程度较低，而日韩间亦无成熟的军事合作框架，所以，与其将QUAD扩展为“军事包围中国”的“印太北约”，不如将之变为“一种特殊的公共产品，而非印太地区密集的区域组织中的新竞争对手”。提出“四国+东盟”机制，正可以化解东盟对这一新军事同盟的担忧，而且也呼应了拜登刚刚在美国-东盟峰会上强调的“尊重东盟中心地位”的表态。
选择“分而治之”，不仅让美国在印太地区针对中国的各种机制变得更“有效”、“朋友圈”显得更广泛，还能达到防止印度、日本等区域强国“做大”的“奇效”。美国国防部委托史汀生中心调研、近日发布的一份印太事务报告就指出，印度政府希望和美国“结盟”可以让美国在处理南亚各国事务时和新德里先进行磋商协调，从而让印度实现“区域中心”的野心。但美方观点认为，印度没有能力和资格扮演这样的角色，因而美方仅愿和印度在部分区域机制中保持伙伴关系，在另一些事务中则“排除印度参与”。从这个角度看，美方说服韩国不直接加入QUAD，亦避免了印度进一步涉足东亚地缘事务。 6park.com
美日印澳四国领导人出席QUAD峰会 6park.com
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用多元手段实现“综合威慑”
拜登此行体现的印太战略创新，第二个层面是：追求在局部事务上团结最广泛的伙伴和中国“竞争”，而不再追求其盟友和华盛顿完全保持一致、甚至全面和中国“脱钩”。在拜登的行程中，“中国”虽不免成为最高频的关键词，但日本、韩国、印度均未因美国总统的到来而“提高调门”。拜登在台湾问题上再次“口误”并未引发日本“升级”表态，与尹锡悦谈论升级同盟关系时亦尽可能避免直接提到中国，韩、印两国领导人则在拜登之行期间发言时明显对涉华事务保持谨慎。
这被一些美方专家视为“重要的修辞调整”。事实上，从2021年中期多次协调欧洲盟友“一致对华”失败、被默克尔和马克龙堵在会议室里修改G7峰会针对中国的措辞后，拜登政府在协调印太各国对华立场时更加谨慎。考虑到近期拜登先后和东盟十国及韩、日、印、澳领导人密集会晤，美国国务卿布林肯多次重申华盛顿会“保护所有国家选择自己道路的权利，不胁迫，不恐吓”，似乎意识到了印太各国对“二元选择”的担忧态度。
回想4月以来，笔者曾和一些尹锡悦团队外交政策人士交流，他们都表示存在一种“深化韩美军事合作，但不得罪中国、不让萨德危机重演”的新模式。而本次拜登韩国之行，确实没有直接触及引进萨德等中方最关切的话题。看来，尹锡悦团队在胜选后的华盛顿之旅中，已经从白宫那里获得了“不需要二元选择”的信心。5月23日启动的IPEF框架也是一个信号：参与其中的越南、新加坡等“非传统”伙伴并不需要加入全部四个“主要模块”，而是可以自由取舍，以避免陷入和中国进行“全面经贸竞争”。
但是，如果认为美方真的允许印太伙伴同中国“局部竞争、整体合作”，未免天真。拜登这次亚洲行中最实际的收获之一，是将韩美经贸对话机制上升到部长级，并赋予该机制承担“经济安全同盟合作”的使命。值得注意的是，早在2021年11月，美日之间就组建了一个几乎一模一样的“商业和工业伙伴关系”部长级对话机制，其承担的使命重点也是“经济安全”。美国国家安全委员会前经济事务主管马修·古德曼当时就指出，这是一个极其不同寻常的动向：“该机制远远超越了两国商务部之间讨论的传统贸易和投资问题，将经济安全的重要因素纳入其中”。他认为，长此以往，这种“以加强经贸和科技经济合作的名义”的对话，将成为在经贸领域对华全面竞争的高层机制。
无独有偶，在前述美国国防部委托的报告中，史汀生中心建议美印之间也要设立一个类似的“内阁级别机制”，该机制的名义可以是供应链、技术合作、人才培养等，但最终将形成“覆盖国防、情报、科研和经济合作的旗舰对话机制”。
除了这种“曲线救国”路径，拜登此行还将过去四年一直拒绝升级对美军事合作的韩国，拉入了美方对华“综合威慑”的伙伴体系里。他史无前例地访问了韩军航空航天作战本部，并和尹锡悦共同宣布重启美韩威慑战略小组机制，准备先从外交、经济、军事全领域探索“应对朝鲜核威慑”的方案。两天后同印度总理莫迪对话时，拜登亦强调美印建立“深厚的防务伙伴关系”。据美国官员透露，其具体含义即包括以美军印太司令部为核心，形成“涉及军事、民间、外交、情报、政治多领域合作的机制”，指向不言而喻。
显然，不论手段如何多样，华盛顿印太战略追求的终极目标，依然是全面、综合“威慑”。 6park.com
QUAD峰会现场 6park.com
“拜登不能在鸡孵化之前就去数蛋”
亚洲之行签约、峰会密集，看似成果丰硕，似乎证明了拜登政府相比前任特朗普更灵活、有弹性的印太战略赢得了更多伙伴国家的支持。但不少专认为，美国与印太伙伴之间围绕中国的“基本矛盾”尚未解决，哪怕是拜登得到最多应和的“经贸竞争”，也难以对中国形成合力。
拜登行前，华盛顿最有影响力的中国经贸、科技政策专家之一甘思德 (Scott Kennedy)就指出，拜登要和亚太伙伴及印度解决的主要问题是：关于同中国“局部脱钩”，印太各国更多关注在关键能源、矿产及公卫必需品需求上削弱对中国的依赖。考虑到新冠疫情以来全球供应链面临的现实困难，各国在这些领域增强自主性无可厚非。但华盛顿希望的“局部脱钩”，是“在高科技产品、高端供应链上对华脱钩”。甘思德强调，关于这一点，各方目前还没有达成基本共识。
IPEF启动峰会的现实印证了这一点：美方提出的“四大模块”全部聚焦高端制造和数字经济，但各国尚未展开对具体内容的谈判，而唯一和拜登聊到具体模块的韩国总统尹锡悦，在会晤后第一时间就通过幕僚表示：“根本未提要脱离中国供应链。”
甘思德指出，这里的关键矛盾有两点。一方面，谈论和中国“竞争”、甚至部分供应链进行“脱钩”时，美国和印太各经济体对中国经济的依赖程度不同。中美经贸虽然总量巨大，但对华出口仅占2021年美国出口经济总量的8%。而该数据在日本和韩国高达26%和31%。最讽刺的是，尽管台湾当局领导人蔡英文强调所谓“新南向政策实现经贸多元化”，但台湾地区2021年仍有超过42%的出口流向大陆。因而，即使是台湾当局，对于美国的“对华贸易竞争”，也颇多怨言。
另一方面，在拜登此行重点强调的半导体等韩国、台湾地区支柱性的产业领域，美方对“加强供应链合作、和中国竞争”的真实意思是“将集中在亚太的高端产能部分转移到美国”。在华盛顿看来，“美国国家安全“意味着围绕中国的高端产业链应当“适当远离”，但韩国舆论普遍认为，保有大量高端产业、保持现有对华合作状态，才有利于韩国的国家安全。一个明显的区别是：拜登本次在韩国参观了三星、现代两家企业的工厂，但收获的半导体投资承诺远没有现代集团的电动汽车“新建美国工厂”、“实现美国市场80万辆目标”那么直接。
另一方面，拜登政府对印太伙伴参与“对华竞争”的激励措施却口惠而实不至。不管在什么层面上参与美国的对华“机制”、“体系”、“框架”或“协议”，都将损及参与国和中国的经贸关系。但是，由于IPEF不涉及任何市场准入和关税减让，拜登政府又以“损害美国国内产业”为由不参与印太地区其他多边贸易机制，这使得印太各国无法从华盛顿真正得到“补偿”。美国智库战略和国际事务中心CSIS因而对IPEF及拜登印太战略的未来表示担忧：该机构的报告强调，在印太地区除中国外的24个国家和地区中，只有八个和美国达成双边关税协定，而“美国通过IPEF重点网罗的非传统伙伴，如马来西亚、越南、新加坡，都没有类似协定”。
事实上，这种印太战略已经在切实损害美国自身和印太之间超过9000亿美元、覆盖30万美国人就业的经贸关系。美国洛伊研究所的最新亚洲实力指数显示，2022年美国在印太的外交影响力“显著提升”，但“经济紧密度”却下降了10个百分点。
总的来说，拜登政府的印太新政固然比特朗普时代一昧“升级对抗”而有所创新，但这种创新并未站在印太各国的角度思考“共赢”，这也使其很难真正赢得印太伙伴的支持。即使站在美国立场、肯定拜登总体思路的甘思德也警告道：“拜登政府不应在自己的鸡孵化之前就去数蛋”。这是一句西方谚语，指不能不确认事实前凭自己的想象确定计划。