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三民主义统一中国概论 三
送交者: 反中共的左派[♂★品衔R6★♂] 于 2022-09-21 11:01 已读 296 次  

反中共的左派的个人频道

作者 丁毅 写于 二零一六年 6park.com


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  二 总统完全虚位的议会制 6park.com

  再讨论德国式的议会制。德国的成功制度,能否移植于中国?考虑 6park.com

  到民国初年议会制性质的临时约法之下多次发生府院之争(总统与总理的政争),中国的国情民情是否决定了总统难以满足于完全虚化的地位?在总理与议会相处融洽的情况下,总统未必有插手的机会,但如果总理与议会之间发生政争,总统能否坦然置之度外?或者说,总统在这种情况下是否有必要发挥影响,帮助稳定政局? 6park.com

  笔者认为,指望中国大陆未来的总统完全不受官本位思维之影响、完全没有权力欲望,是不切实际的。与其说在宪制架构上将总统完全虚化、在政局不稳之时听任虚位总统伺机越权行事,不如像民国宪法这般,特意给总统留有在政局不稳之时直接起作用的实权,在平时则考虑 6park.com

  到代议制政府相对于人民的独立性,给总统和副总统以沟通政府与人民这壹柔性职能。这样的制度,可以促使总统和副总统发挥更多的正面作用,规避其难以完全摈弃的权力欲望在某些情况下可能带来的不利影响。 6park.com

  三 议会选出的行政总统 6park.com

  最后再讨论壹个特殊的情况:南非由议会选出主持行政的总统,这个制度是否适用于中国?笔者认为,在议会存在南非非国大那样长期稳定的多数党的情况下,南非制度固然可行,但这种情况下民国宪法之改进型议会制壹样适用。甄别各种制度的试金石,在于议会不存在稳定的多数联盟、政局趋于不稳的情况。南非制度面临这壹试金石,将使国家没有壹个地位超然、能够稳定政局的人物,因而是不合适的。此外,即使采用壹种非常有助于大党的选举方式(例如英美式单席选区制),也无法打包票形成议会的稳定多数,而且在民主转型初期对大党过于有利的选举方式会妨碍国家政治的公信力、诱发冲突,甚至导致大党及其党魁的威权化倾向,所以这个方向也是不可取的。 6park.com

  民国宪法具有极其精妙的平衡机制,发扬了议会制的优点而避免其缺陷,并且有助于避免政治人物的人性弱点所可能造成的危害323,是中国大陆的最佳选择。 6park.com

  政府五院 6park.com

  民国宪法之五院架构,与孙中山先生晚年的五权宪法设想有所不同:行政院对立法院负责而不是对国民大会负责,立法委员由选民选出而不是由国民大会选出,监察院成为具有西方国家国会上院壹部分职能的半民意机关。“宪法之父”张君劢先生则公开宣传三权分立的议会民主制。所以,许多忠实于“建国大纲”的人士否认民国宪法是五权宪法,可以理解。但是,这种观点实乃出于对孙中山权能区分原理要旨的误读,拘泥于并非要旨的制度设计细节而忽视了全局。下面引用郑彦棻先生的论点说明这壹问题: 6park.com

  “……五权宪法的基本理论在权能区分、五权分立、均权制度与地方自治,这都正是我们现行宪法的特质,怎能说现行宪法并非五权宪法呢?324 6park.com

  “……关于立监两院:(有人)认为立监两院均由民选,其职权与三权分立的国会上下两院相似,有违五权宪法思想;又认为立监两院既属治权机关,应由国民大会选举,其职权亦与各国国会有别。自然,政权机关与治权机关性质不同,职权有别,但其区别在前者代表人民行使四权来管理政府,后者在四权管理下行使五权来为人民服务,立监两院在四权管理下行使立法权和监察权来为人民服务,并不违反治权机关的性质。但宪法第六十二条立法院‘代表人民行使立法权’的规定,则易使政权机关和治权机关的性质,混淆不清,宜加考虑325。至立法委员由人民直接选举罢免和监察委员由地方议会间接选举,也和治权机关的性质并不违背,因为选举罢免系属政权,原应由人民直接行使,只因为我国幅员广大、人口众多,在中央才由国民大会间接行使,但在必要时,如能仍由人民直接行使,可更充分发挥政权的作用。所以立监两院的组织和职权,虽然有些地方可再加研究,但在基本上并不违反其治权机关的性质。”326 6park.com

  厘清了民国宪法的五权宪法性质之后,让我们分析五院制度设计的壹些重要问题: 6park.com

  第壹节 行政院 6park.com

  壹 责任政治 6park.com

  民国宪法第 57 条规定: 6park.com

  “行政院依左列规定,对立法院负责: 6park.com

  “壹、行政院有向立法院提出施政方针及施政报告之责。立法委员在开会时,有向行政院院长及行政院各部会首长质询之权。 6park.com

  “二、立法院对于行政院之重要政策不贊同时,得以决议移请行政院变更之327。行政院对于立法院之决议,得经总统之核可,移请立法院复议。复议时,如经出席立法委员三分之二维持原决议,行政院院长应即接受该决议或辞职。 6park.com

  “三、行政院对于立法院决议之法律案、预算案、条约案,如认为有窒碍难行时,得经总统之核可,于该决议案送达行政院十日内,移请立法院复议。复议时,如经出席立法委员三分之二维持原案,行政院院长应即接受该决议或辞职。” 6park.com

  行政院基于上述规定,以改进型议会制的方式对立法院负责,立法院没有倒阁权,行政院长和总统也没有解散立法院的权力,这些都是民国宪法的重要特色。上述规定还具有“对事不对人”的性质,围绕着政策、法案而不是针对内阁,在立法院和行政院分歧不大、不涉及原则问题的情况下,行政院长如果复议失败则可接受立法院意见而不必辞职,从而促进政局的稳定328。 6park.com

  本书上壹章论及民国总统的权力时已经阐述了行政院长和阁员的产生机制,下文将详细讨论行政院对立法院负责的具体方式和几种可能出现的情况(其他壹些可能性极小的情况从略)。为文字表达方便起见,下文经常以“内阁”二字指称行政院领导班子。 6park.com

  (1)在立法院存在多数党或稳定的执政联盟的情况下,立法院与行政院之间通常可以形成较好的协同运作,大大提高政府效率。同时,二者的协同性意味着行政院长不太可能试图把立法院的决议或法案打回去复议,所以总统基本上没有机会行使对复议案的核可权,更谈不上发动“建设性倒阁”。也就是说,在这种情况下,总统仅有的实权即趋于无形,国家政体是事实上的议会制。 6park.com

  立法院与行政院的协同性,有可能导致执政党团擅权的倾向。此时,总统作为人民权的代表,可以以国民大会和民意为后盾,施加柔性影响力。此外,总统如果获得了将立法院微弱多数票通过的法案提请国民大会復决的权力,即可在必要时对执政党团进行硬性制衡。 6park.com

  顺便说明,有人认为议会制没有做到行政权与立法权的严格分立,总统制则有助于二者的分立,这个说法不无道理,但如果因此而厚总统制、薄议会制就失之务虚了,因为现代民主国家普遍实行政党政治,在行政机关与立法机关为同壹个政党或执政联盟主导的情况下,不论是总统制还是议会制都会出现行政与立法二权协同运作的局面,仅仅根据制度的大框架来奢谈权力分立是不切实际之举。下文的讨论将表明,民国宪法的改进型议会制使行政院在对立法院负责的同时具有相当程度的独立性,在行政与立法二权的协作与冲突之间形成了比总统制和典型议会制更为精妙的平衡。 6park.com

  (2)在立法院无法形成多数集团的情况下,如果立法院同意由壹位能够为总统和过半立法委员所接受的人选出任行政院长、组织少数派内阁,那麽这个少数派内阁只要保持住总统和超过三分之壹立法委员的支持,就站稳了脚跟,能够与总统联手否决立法院的决议和法案329。这个局面,因立法院与行政院缺乏协同性而导致政府施政效率不高。至不济,不会差过美国“分立政府”的局面,国家政局可以保持稳定。总统虽然以其对行政院长的支持而不具有中立地位(在政治影响力的角度可以说由此而获得了壹些实权),但仍然具有壹定程度的超然性,除了涉及复议案核可权的事宜之外,并不介入行政院的具体运作。 6park.com

  上文分析过,立法院内部有誌于入阁的政党壹旦放弃了与其他党派联合形成多数集团的机会,就会因为立法院没有单方面倒阁权而难以再次找到入阁的机会。所以,民国宪法的制度设计在没有哪个政党赢得立法委员选举多数席位的情况下有助于打消各个政党的观望心态、促成多数联盟的形成和巩固,少数派内阁不会经常出现。也就是说,总统透过对“少数派行政院长”的支持而获得壹些实权的情况不会经常发生,很可能在很长时间内仅仅作为壹种可能性而停留在纸面,。 6park.com

  (3)如果立法院执政党团解体、行政院长在立法院内所获支持跌至半数以下,原有的多数派内阁即蜕变为少数派内阁。这时,如果总统继续支持行政院长,那麽只要行政院长保持了立法院超过三分之壹席位的支持,行政院即可正常运转,与诞生伊始即为少数派性质的内阁没有区别。 6park.com

  总统对国家政局的重要作用,在五院正常运转时并不明显,但在政局趋于不稳时即可体现:总统对行政院长的支持,可以促进立法院执政集团的稳定,因为在这种情况下执政集团的解体通常不能导致行政院的重组(行政院长在立法院所获支持从过半跌至不超过三分之壹的可能性不大,但即使在这壹极端情况下,总统对行政院长的支持仍然可以维持内阁的存续330)。 6park.com

  笔者认为,民国宪法的这壹特点是对传统议会制的壹个重大改进。 6park.com

  议会制的壹个经常遭到诟病的弊端就是大党在没有赢得多数席位的情况下为了拉拢小党组成执政联盟而给小党过多好处,小党入阁后也能够以撤出联盟、发动倒阁为威胁,对大党进行要挟;小党党魁虽然通常不出任阁揆,但因其“造王者”(英文 kingmaker)的地位而得到与其所获民众支持率不相称的大权,在壹些重要议题上呼风唤雨331。民国宪法以其精妙的制度设计,不给小党以自重的机会,有助于减少政治勒索行为,加强内阁的民主性和政局的稳定。 6park.com

  (4)如果少数派内阁失去了总统的支持,行政院长也就失去了否决立法院决议的可能,立法院过半多数票即可对行政院施加指挥或进行杯葛。此时,如果立法院并没有形成壹个不支持现任行政院的多数联盟,那麽立法院即难以行事,对行政院的指挥或杯葛会停留在比较有限的程度,行政院长虽然没有总统的支持,其地位还是大体稳固的,但效率低下。 6park.com

  这种碎片化的政局,不利于民主制度的巩固,所以避免立法院的碎片化将是立法委员选举制度设计的壹个重要考量。下文讨论立法委员选举制度时会推荐壹种优化的制度,在顾及公平性与代表性的同时有助于多数联盟的形成。 6park.com

  (5)如果少数派内阁失去了总统的支持,而且立法院形成了不支持现任行政院的多数联盟,那麽这个多数联盟即可凭借其过半多数票,处处为难行政院,促使内阁总辞职,以在多数联盟的基础上产生新的行政院。 6park.com

  可是,如果屡遭立法院为难的行政院长壹再拒绝辞职,而且表面上声称接受立法院决议,实则阳奉阴违、消极怠政332,立法院应当如何应对?这个局面,是恶性的政争,会影响国家政局的稳定,有违民国宪法制宪者的初衷,所以有必要避免,而且不宜留待监察院启动弹核程序,否则政争势必加剧。事实上,民国宪法已经为这壹宪政僵局提供了解决方案:在立法院形成了新的多数集团的前提下,如果总统不支持现任行政院长,那麽总统即可依据立法院的最新多数共识,提名新的行政院长人选;新任行政院长壹经立法院同意,即应取代原行政院长,重新建立责任内阁。也就是说,虽然立法院没有直接的倒阁权,但立法院与总统协力即可进行“建设性倒阁”。这壹制度的详细讨论见本书上壹章第二节,在此不重復。 6park.com

  二 行政院的稳定性 6park.com

  在上文分析的基础上,笔者试图构建壹个简单的模型,以具体说明行政院的稳定性即便在立法院不存在多数党的情况下仍能维持。 6park.com

  场景:立法院存在大党甲、大党乙和小党丙。大党甲、大党乙各自议席都超过三分之壹但不过半。小党丙与其壹结盟即可形成过半多数,但在整体政治立场上更接近大党甲。为简单起见,其他小党忽略不计。 6park.com

  需要指出的是,“最小获胜联合内阁”即勉强超过议会半数的执政联盟并不是多党制的定律,议会制国家经常出现基础广泛的“超量联合内阁”,后者哪怕去掉壹两个小党仍然保有议会多数席位,更具稳定性,所以这裏仅仅考虑“最小获胜联合内阁”趋于不稳的情况。 6park.com

  政局的四角关系:除上述三党,总统以其对行政院长的提名权和对复议案的核可权,亦成为决定政局稳定性的壹个因子。 6park.com

  平衡状态:大党甲和小党丙联合执政,其权力分配较为适当(大党不感到被勒索,小党不感到被边缘化);总统没有实权。 6park.com

  平衡移动壹:大党甲将小党丙边缘化,小党丙愤而退出内阁,转而与大党乙、总统联手发动“建设性倒阁”,大党乙和小党丙联合组建新内阁。因小党丙事先并没有勒索大党的胃口,其得到的权力应当超过其被大党甲边缘化之后剩余的权力,但不壹定达到原有程度。这壹状况对大党甲毫无好处,所以大党甲在“建设性倒阁”有可能发生的情况下排挤小党丙(亦即“平衡移动壹”)的可能性不大。 6park.com

  平衡移动二:大党甲将小党丙边缘化,小党丙愤而退出内阁,总统亦不支持大党甲,但其他各党因政治立场的分歧而无法组成多数集团,立法院因碎片化而无法行事,大党甲的少数派内阁苟延残喘,与“看守政府”无异,只待下壹次大选。所以,“平衡移动二”对来自大党甲的行政院长很可能弊大于利,发生的可能性不大。 6park.com

  平衡移动三:大党甲将小党丙边缘化,小党丙愤而退出内阁并与大党乙结盟,但总统支持大党甲,大党甲的少数派内阁依赖于总统的支持。由于少数派内阁难以推动立法,其剩余权力相当有限,而且这所剩无几的权力也不能由来自大党甲的行政院长独揽,仍然需要与人分享,只是合作伙伴从小党丙换为总统。所以,这壹种“平衡移动”对来自大党甲的行政院长而言未必有好处。如果总统是大党甲的成员,大党甲作为壹个政党固然在整体上有可能得利,但此时行政院长的考量难免涉及个人权力。从这壹角度出发,如果行政院长不愿仰总统的鼻息,就不壹定有将小党丙逼出内阁的动机。但是,如果总统是大党甲的党魁或幕后实权人物,希望在外交、国防等主要由行政部门决断的领域踢开小党、发挥主导作用,那麽行政院长可能会不得已而为之。所以,在总统深深卷入政党政治的情况下,“平衡移动三”有可能发生;在总统超然于政党、基本上没有政党利益纽带的情况下,“平衡移动三”发生的可能性趋于消弭。 6park.com

  平衡移动四:小党丙在权力分配上对大党甲进行政治勒索未果,愤而退出内阁,转而与大党乙、总统联手发动“建设性倒阁”,大党乙和小党丙联合组建新内阁。因总统支持大党乙,即使小党丙在和大党乙组阁之时勒索后者而获得较大权力,也很可能在新内阁建立之后不久就被边缘化,因为大党乙把在政治立场上距自己较远的小党丙排挤之后与总统分享权力(即上述“平衡移动三”由大党乙唱主角),仍然好过原本在行政方面“壹无所有”的状态。所以,“平衡移动四”虽然有利于大党乙和总统,但很可能不利于小党丙,后者沙盘推演、权衡利弊之后不壹定这样做。也就是说,“平衡移动四”发生的可能性不大。 6park.com

  平衡移动五:大党甲与小党丙在重大议题上发生冲突,小党丙虽然知道自己与大党乙、总统联手发动“建设性倒阁”之后很可能被边缘化,但极其看重这壹重大议题,大党乙和总统恰好在此议题上的立场接近小党丙,于是发生“建设性倒阁”,小党丙在前述议题上的立场成为新政府的政策。但是,小党丙需要认真权衡的是大党乙和总统是否会采取始乱终弃的态度,引诱小党丙倒阁之后再排挤之,然后在前述议题上改变政策。只有在小党丙相当确认大党乙和总统在此议题上不会出尔反尔的情况下,“平衡移动五”才有较大可能发生。但是,小党丙还有另外壹个选择项:在这壹议题上走立法途径而不是倒阁途径,在立法院提出法案,寻求大党乙对这壹法案的支持,法案通过之后大党甲的行政院长如果试图提交复议,将得不到总统的核可。如果大党乙和总统拒绝这壹选项、坚持发动“建设性倒阁”,那麽二者对这壹议题的态度即值得怀疑;小党丙考虑到自己在整体政治立场上与大党甲更为接近,或许会拒绝“建设性倒阁”,坚持走立法途径解决前述议题。如果大党乙和总统仍然拒绝走立法途径,则凸显其权力欲望,未必能够得到任何好处,反而让小党丙和选民怀疑其立场;小党丙失去的只是在这壹个议题上推行政见的机会,在更多议题上仍然能够与大党甲合作。反之,如果大党乙同意走立法途径,至少能够使其在前述议题上的立场成为法律和政策,或许有助于在下壹次大选中争取选票。所以,立法途径解决问题的可能性远远大于“平衡移动五”的可能性。 6park.com

  平衡移动六:大党甲与小党丙在重大议题上发生冲突,小党丙愤而退出内阁,但大党乙和总统在此议题上的立场与小党丙并不接近,无法联手发动“建设性倒阁”,大党甲维持少数派内阁。小党丙固然彰显了其在前述议题上的立场,但并不能使其立场成为政府政策。只有在小党丙确信这壹做法有助于其在下壹次大选中赢得更多选票的情况下,“平衡移动六”才有较大可能发生。但是,小党丙需要考虑到,其在前述议题上的立场异于两个大党,在下次大选中就此议题而咸鱼翻身成为大党的机会未必很大,为了彰显立场而退出内阁、导致政治僵局的做法可能疏离中间派选民。所以,整体而言“平衡移动六”发生的可能性不大。 6park.com

  以上六种“平衡移动”类型之外,笔者所能够想到的其他情况或明显不太可能,或与上述类型之壹类似,故不赘述。 6park.com

  综上所述,民国宪法原文的制度设计之下,政治立场较为接近的两党联合执政、权力分配较为适当的状态有很大可能成为稳定的平衡状态。如果能够在制度上对总统人选做出资格限制(例如总统候选人参选之前若干年不得具有政党党籍),确保总统超然于党派,这壹平衡状态将更加稳定。 6park.com

  此外,我们不妨拿德国的“建设性倒阁”制度做比较:德国制度之中不存在总统的作用,小党丙若勒索大党甲未果,则可倒向大党乙,后者对小党丙许以更大权力,即可与之联合执政;大党甲考虑到这种可能性,面对小党丙的勒索很可能会做出壹定程度的让步。两种情况下,小党丙作为“造王者”都得到好处,与之合作的大党都会心有不甘。和以色列那样随意倒阁的议会制相比,德国的改进型议会制对“造王者”有壹定程度的遏制,但遏制的程度尚且不如民国宪法的改进型议会制。 6park.com

  三 行政院任期问题 6park.com

  民国宪法没有明文规定行政院领导班子的任期。1995 年,司法院作出释字第 387 号大法官解释,认为“基于民意政治与责任政治之原理,立法委员任期届满改选后第壹次集会前,行政院院长自应向总统提出辞职。行政院副院长、各部会首长及不管部会之政务委员系由行政院院长提请总统任命,且系出席行政院会议成员,参与行政决策,亦应随同行政院院长壹并提出辞职。”也就是说,行政院的任期与立法委员相同,仅为三年。这壹解释有很强的合理性和可操作性,而且任期制并不妨碍行政院长的连任(如果总统和新任立法院希望行政院长留任,自然可以拒绝接受其辞职)。 6park.com

  上文讨论过,因为立法院无法自行发动倒阁,总统和行政院长也没 6park.com

  有解散立法院的权力,所以在某些情况下可以出现行政院与立法院步调很不壹致的局面。这种局面壹旦出现,延续时间不宜过久。但是,频繁的选举会导致政府的短视,所以立法院和行政院的任期应当在两种考量之间寻找平衡点。笔者认为,三年的任期是较为优化的选择333。事实上,如果立法院形成了稳定的多数联盟、政府获得广泛的支持,那麽立法院和行政院的三年任期都只具有象征性意义。 6park.com

  四 行政院权限问题 6park.com

  民国宪法并未明示行政院之权限,是否属于重大疏失呢?当然不是。美国宪法除了列举壹些总统职权之外,同样没有详述行政部门的权限。原因在于,依法施政是宪政民主国家的基本原则,行政部门的权限乃由立法部门依据宪法原则而划定。至于具体的部门分工,考虑到其他四院之执掌在民国宪法中有列举式的规定,剩余项目之默认归属自当在于行政院,但由于考试院的执掌项目采用了开放式列举,以及宪法明定的职权可以导出引申职权,立法院自当有权以立法的方式做出合理安排。例如,选举委员会这壹并不具有宪法位阶但责任重大的独立机关宜挂靠于考试院而不是行政院,国家人权委员会由于分担监察职能而宜为监察院的壹部分,皆可由立法院以法律定之,详见本章第四、五节。 6park.com

  第二节 立法院 6park.com

  壹 立法委员人数问题 6park.com

  民国宪法对今日之中国大陆具有极强的适用性,唯壹壹条必须修改的条文是立法院的人数:民国制宪者忽视了中国人口增长的势头,关于立法委员人数,在第 64 条规定“各省、各直辖市选出者,其人口在三百万以下者五人,其人口超过三百万者,每满壹百万人增选壹人”,用于今日之中国大陆即会导致立法委员人数超过壹千五百,绝然没有正常议事的可能。为了保证议事效率,而且考虑到国民大会已经承载了民意职能,立法委员总数似应控制在四百以内。如果设置壹定数量的全国不分区议席,那麽上述规定似可改为“人口在三千万以下者五人,其人口超过三千万者,每满壹千万人增选壹人”334。 6park.com

  其他立法委员名额(边疆民族地区、华侨、职业团体),宪法规定另以法律定之。 6park.com

  关于边疆民族,本书第三章对这壹概念作出了极其广义的解读(体会制宪者的用意,解读为“社会经济地位处于弱势的原住民族”),但立法委员人数不宜过多,如欲不超过四百人,那麽,笔者认为不妨以中共现行地市级“民族区域自治”单位为出发点:(1)内蒙、新疆、广西三个自治区在不限民族的分省名额之外增设五个非汉民族立委名额。 6park.com

  西藏人口不多,绝大多数为藏族,五个分省名额势必被藏族包揽,不必增设名额。宁夏人口不多,不宜增设名额,可在其作为省区而得的五个名额之中保障三个非汉民族名额。根据上述设想,五个自治区共 40 个立委名额,其中至少 23 个来自非汉民族。(2)全国其他省区目前共有25 个自治州,除延边朝鲜族自治州因自治民族并非弱势原住民族(朝鲜族教育水准在全国各族名列前茅)而排除在外,其余 24 个自治州可依据地域进行归并,原则上每两个自治州得到壹个非汉民族立委名额335。按照上述算法,非汉民族议席至少 35 个336。考虑到内地分省席位以及全国不分区席位中势必产生壹些非汉民族立委337,如果立法委员总数四百人,非汉民族立委比例将超过其在中国大陆总人口中所占的 9%比例338。 6park.com

  至于侨选和职业团体名额,民国宪法在臺湾的增修条文将其并入全国不分区议席,这壹做法值得借鉴339。 6park.com

  香港、澳门在 1946 年制宪之时尚未回归中华民国,其立委议席也应在关于立法委员人数的修宪案中壹并解决。笔者认为,香港似可比照直辖市获得五席,但澳门人口过少,似应获得壹个席位。 6park.com

  臺湾则需要特殊对待。如果中国大陆光復民国,那麽在臺湾的中华民国和在大陆的中华民国具有对等地位(臺湾在礼仪上居尊),很可能在相当长的时间内共存,统壹与否的问题不宜急于提上议事日程。两岸本着互相尊重的原则,可以考虑在对方的立法院派驻若干观察员。 6park.com

  在上述设想之下,总人数为四百人的立法院可能具有如下构成:近二百壹十个分省议席(包括港澳),三十个非汉民族专设议席,壹百六十余个全国不分区议席。 6park.com

  二 立法委员选举制度概述 6park.com

  民国宪法规定,立法委员选举的具体制度以法律定之。 6park.com

  (壹)多席选区单记不可让渡投票制 6park.com

  1946 年制宪后,作为看守政府的国民政府于 1947 年制定了立法院立法委员选举罢免法及其实施条例,大体上采用了多席选区立委直选制度。各省壹般分为每区四至六个席位的数个选区,具体的选举方式是单记不可让渡投票制340,每票只可选壹个候选人,选区有几个席位,得票总数居前几位者当选。这种选举方式符合民主原则,但在操作上有壹些严重弊端:例如,某个候选人得票过多则有可能导致同壹政党内其他候选人落选,因此政党需要在各个选区组织配票,避免党内候选人之间的竞争341。又如,臺湾的选举经验表明,这壹选举方式在某些情况下为金权政治制造了温床,明显有黑金背景、被多数选民唾弃的候选人仍然有可能凭借少数选票而当选342。臺湾已经改革了选举制度,中国大陆将来也不宜采用多席选区单记不可让渡投票制343。 6park.com

  (二)并立制,兼论单席选区制 6park.com

  臺湾现行的立法委员选举制度,是单席选区制议席与全国不分区及侨居国外国民议席的混合体,称作并立制(亦称独立混合制或平行混合制),其中全国不分区及侨居国外国民(下简称“全国不分区”)议席采用盛行于欧陆的政党名单比例代表制。选民在立法委员选举中投两票,壹票选人,针对自己所在选区的候选人,另壹票选党,针对全国不分区的政党候选人名单(全国不分区议席大致按各党得票比例进行分配344,每个党赢得几个不分区议席,其所提出的候选人排序名单的前几位即当选)。这个制度,和以前的制度相比是很大的改进,但其中的分区议席采用英美式的单席选区相对多数制,已经呈现了两个严重弊端: 6park.com

  其壹,两个大党主导了选举,各自的选民基本盘日趋激进,中间派选民则被大党绑架。 6park.com

  其二,区域立委往往缺乏立法知识与能力,却又携民意以自重。立法院中行为荒唐者多为区域立委345,但他们因民意后盾而有恃无恐,甚至故意透过某些出格行为来增加在媒体的出镜率,以有辱斯文的方式凸显党性,巩固自己的选民基本盘,至于政治空气的败坏和社会的割裂,就不是他们在乎的事了。 6park.com

  上文讨论国民大会代表选举制度时推荐的排序復选制和认可投票制,如果用于区域立委的选举,可以在壹定程度上缓解上述弊端,但效果有限: 6park.com

  其壹,大党在单席选区制的框架之内无论如何都占有极大优势。比如壹个小党在全国各个选区都获得大约 10%选民的支持,那麽不管采用什麽选举方式,这个小党都很可能壹个议席也得不到;如果其选民分布不均匀,那麽或许能够得到壹些议席,但所占议席比例会远远低于其所获得选民支持的比例。西方民主国家的经验表明,单席选区制容易促成两党制,中间派选民的声音得不到表达。臺湾的政治实践表明,两党制加剧了社会割裂和社会阵营之间的敌对态度,对华人社会未必合适。 6park.com

  虽然毫无限制的多党制也有严重弊端,但我们面临的并不是二者择壹,而是寻求壹个更好的中道,下文很快就要讨论这个中道。 6park.com

  其二,任何针对候选人个人的选举,都势必凸显候选人的口才和外貌346,才能反而难以得到展现。对国民大会代表的选举而言,国大代表只需善于和选民沟通、忠实于民意即可,不需才能高超,但立法委员作为专职议员,应当有立法专长或公共事务特定领域的专长,否则难以胜任。 6park.com

  其三,臺湾的 73 个区域立委议席,平均每个选区 32 万人口,其立委选战即已耗资巨大。中国全国范围,国民大会的每个选区不超过壹百万人口,仍可操作,但是,立法院的议事效率问题决定了立委人数不宜过多(否则难以议事),每壹个立委席位对应于人数极多的选民,立委竞选势必需要极多的资金,容易导致利益集团对立委的操控347。 6park.com

  综上所述,立法委员单席选区制(以及包含了这种制度的并立制348)不合中国国情。 6park.com

  (三)政党名单比例代表制 6park.com

  臺湾之全国不分区议席的选举所采用的政党名单比例代表制,在欧陆国家盛行。这种选举方式,对中国大陆人民而言可能显得陌生,但《经济学人》民主指数排行榜上名列前茅的国家几乎都实行某种形式的比例代表制,这个事实是发人深省的。 6park.com

  如果我们担心以政党为操作对象的比例代表制导致议员与选民之间的隔阂,那麽,请仔细分析:选人的制度,真的能够避免议员与选民之间的隔阂吗?美国众议院 435 个议席之中的绝大多数(350 上下)都属于两个大党的“安全选区”,缺乏竞争,导致矛盾局面:国会整体受民众支持率惨至 10%,但数次选举并未改变国会构成。英国和美国作为最古老的立宪君主国和宪政民主共和国,其所实行的单席选区制为中国人所熟知,但我们的思想如果突破英美制度的羁绊,放眼于世界,那麽政党名单比例代表制的普遍性是显而易见的349。 6park.com

  臺湾现行立法院混合选举制度中的全国不分区立委,大都表现良好并具有立法能力或特定领域的专业水准350,因为水平高的候选人列入政党名单有助于吸引选民351,争议人物如果上榜则会拉低政党的得票率352。也就是说,政党名单制度有自纠正机制,可以在很大程度上避免黑金背景或行为不堪的候选人列入名单。 6park.com

  民国宪法的政治架构,有国民大会作为民意机关,有监察院负责接待民众陈情353,所以立法委员的选举完全可以效法欧陆国家的经验,不拘泥于壹个选区壹个议席的民意代表性,而在以省为单位的大选区完全实行政党名单比例代表制354。是否设置全国不分区议席,则有待讨论这裏需要略谈三个顾虑: 6park.com

  其壹,比例代表制通常导致多党制,很少出现单壹政党执政的情况,这是否适合中国国情与民情?笔者认为,答案是肯定的,有下述两方面原因: 6park.com

  (1)从反面来看,由于中国长期的“官本位”传统和中共的负面影响,如果中国大陆民主化之后出现单壹大党执政的情况,此执政党很可能会走向威权化、压制反对党,妨碍民主宪政的巩固。 6park.com

  (2)从正面来讲,中国作为壹个内部差异极大的多元国家,有必要采行中间路线,政策不宜过于偏左或过于偏右。中国大陆民主化之后,左派和右派政党的出现几乎是不可避免的,这两个对立阵营组成联合政府的可能性不大,为了避免两党制造成的政策两极震荡和社会割裂,比例代表制所促成的多党制和中间派政党经常入阁的局面是更好的选择。 6park.com

  诚然,多党制在中国历史上不曾有过实践,但考虑到中国作为“人情社会”导致国人普遍精于人情这壹事实,如果壹个或数个中间派政党在立法院站稳脚跟,那麽中间派有可能跨越党派界限,或与左派、或与右派联合执政,促使政策趋于温和,并保持长期的稳定性。未能参与组阁的政党,也有可能因为与中间派的良好关系而对内阁不采取激烈对抗的态度,而且可以对执政联盟所推动的法案提出建设性的优化意见(或者其反对意见透过中间派的斡旋而被执政联盟采纳壹部分,从而在效果上促成法案的优化)。与经常陷入“零和游戏”的两党制相比,多党制能够促成双赢、多赢,形成“共识决”而不是“多数决”的民主运作机制,具有明显的优势356。 6park.com

  其二,政党名单比例代表制,意味着法定政党政治,是否不妥?答案很简单:民主程度高的西方国家,无壹例外都在代议立法机关实行政党政治;包括美国、英国这样没有政党比例代表制度的,也自然而然在乡镇自治体之外的所有政府层级形成了政党政治(只不过是具有割裂性的两党制)。中国要想独辟蹊径,摆脱政党政治,可能性近乎零。更为务实的做法,是在立法院透过比例代表制实行政党政治,而在国民大会淡化政党政治、彰显民意,二者相得益彰。 6park.com

  其三,政党名单比例代表制是否违反民国宪法第 129 条所规定的直接选举原则?答案是否定的:只要政党所提出的候选人排序名单在登记截止时业已确定、选民投票时可以看到名单,即为直接选举357。 6park.com

  三 政党名单比例代表制的最佳版本 6park.com

  政党名单比例代表制的具体细节还有许多值得深入讨论之处,这裏单列壹小节分析之。 6park.com

  (壹)政党名单概述 6park.com

  承载了西方众多民主国家多年经验的政党名单比例代表制,通常包含如下的核心内容:1,选民透过选票作出对政党(或同等组织)候选人排序名单的选择。2,各选区的议席按政党票数比例分配,议员从各个政党的候选人排序名单中依序产生。3,无党派人士可以作为“单人政党”或数人联合起来作为具有政党地位的“独立参选团”参加选举(后者可以增加赢面,只要候选人之间能够就座次达成共识)。 6park.com

  最简单的做法,是在选票上只选党,不选人(选票上或选举手册上通常列出各党的候选人排序名单,所以选民在效果上仍然是直接作出了对候选人的选择)。以在臺湾的中华民国立法院之全国不分区议席为例358,开票时各党按得票比例分配议席名额359,按候选人在各党名单上的排序填充议席,之后如果剩下不足壹个议席的零头,汇总在壹起成为整数余额,还需根据各党零头的大小来分配余额议席(此即“最大余额” 6park.com

  制度,有的国家则实行“多数奖励”制度,将余额奖励给得票最多的政党)。 6park.com

  此外,大多数实行比例代表制的国家都设置最低门槛,得票率低于最低门槛的政党得不到议席。这种做法是为了避免小党林立的现象,虽然降低了比例性并且对小党不甚公平,但实属不得已而为之360。门槛的高低,以 3%-5%为多。在臺湾的中华民国立法院之全国不分区议席有5%的门槛,土耳其则高达 10%。在中国大陆,如果设置全国不分区议席,门槛的高度不宜走极端,3%-5%似较合适。在以省为单位的选区则不壹定设置专门的门槛,因为各个选区议席不多,议席数量加壹再除100%,即为自然门槛361(例如在有 9 个议席的省,10%即为门槛),但在各党选票过于分散的情况下还需要某种后备方案362。 6park.com

  设置门槛的好处毋庸置疑,但投给不及门槛的小党的选票都成为废票,对投下这些选票的选民而言是不公平的。极端的例子,如土耳其2002 年选举中 10%的门槛导致 46%的选票成为废票,这壹结果降低了选举的民主性。中国大陆民主转型初期,社会上政党林立几乎是必然的现象,选举中不高的门槛也有可能导致相当大的废票率,而且某些阵营有可能因为选票分散于许多立场近似的小党而壹无所获,这些情况壹旦发生,会降低人民对民主的信心,危及民主宪政的稳定。 6park.com

  此外,许多选民为避免自己的选票成为废票,有可能出于“弃保” 6park.com

  心态,舍弃自己最中意的中小型政党而转投差强人意的大党,导致许多中小型政党的得票率明显低于其民意支持率。这种弃保效应,对支持率距离门槛不远的政党而言极不公平。 6park.com

  有没有办法解决高废票率和弃保效应的问题呢? 6park.com

  (二)排序復选政党名单 6park.com

  上文讨论国大代表选举和总统选举时介绍过的排序復选制,就是答案。也就是说,把针对人的排序復选移植到针对党的选票上来,在选民对最中意的政党投下壹票之外,还允许选民在选票上作出第二、第三甚至更多选择;开票时先看第壹选择,淘汰不及门槛者中得票最低者,其得票若有第二选择,则按第二选择分派,如此反復(若某张选票第二选择也被淘汰,则看第三选择),直至剩下的政党都达到门槛363。 6park.com

  对中国大陆选民而言,排序復选政党的方法不会让人感到奇怪,因为高校招生过程中实行多年的考生填报第壹誌愿、第二誌愿、第三誌愿的制度与排序復选制异曲同工。 6park.com

  这种“排序復选政党名单比例代表制”,可以使选民放心在第壹选择反映自己的真实政见,在第二或第三选择确保选票不致作废,壹揽子解决了废票现象和弃保效应的问题(废票难以完全消除,但可以减少到无足轻重的程度),强化了选举的民主性364。此外,还有三个附带的好处: 6park.com

  其壹,选战之中,各个政党为了避免激怒其他政党的选民、失去被列为第二或第三选择的机会,势必致力于正面竞选、强调自己政纲的优势,而不是大肆采用负面竞选、互相攻讦。在中国大陆民主转型的初期,积极正面的政治空气有助于民主政治的巩固,所以排序復选制不论选人还是选党都是极佳的选择。 6park.com

  其二,未达门槛而被淘汰的小党,自然有兴趣知道自己的选民如何作出排序选择。如果其中大部分的后备选择都包含了另壹个政党,那麽这两个党渐行渐近就成为水到渠成之举。选民透过选票促成的政党整合,比政党高层互动而导致的整合更具有稳固的基础。 6park.com

  其三,过关而获得议席的中小型政党,在决定是否与大党联合组成联盟之时,同样可以参考自己的选民的其他选择,这就为政党联盟的形成提供了有力的民意基础,有助于政局的稳定。365中国大陆民主转型的初期,大党独断专行的现象不利于民主的巩固。与壹党制(指的是壹个大党、多个无足轻重的小党)和两党制相比,透过“排序復选政党名单比例代表制”而改进的多党制有助于减少政争、促进共识,实现“共识决”而不是“多数决”(后者有更大可能导致社会割裂和政治危机)。 6park.com

  (三)转型初期政党整合的途径 6park.com

  结束本小节之前,有必要对中国大陆民主转型初期的政党政治问题 6park.com

  略作讨论。民国初年数百个政党骤然涌现,臺湾开放党禁之后也有类似局面,那麽中国大陆重现政党百花齐放的格局几乎是必然的。但是,这样的格局必须尽快整合为几个中型和大型政党,以促进政治的稳定。否则萌芽状态的小党鳞次栉比,选民难免无所适从,民主转型过程中极其重要的最初几次选举有可能弊病环生。 6park.com

  如何促成小党的整合呢?笔者认为,中国大陆以重归民国法统的方式实现民主转型并选择合适的选举制度,即可在选举过程中自然而然推动政党整合: 6park.com

  (1)中国大陆民主转型过程中第壹个选举,应当是国民大会代表的选举,以单席选区排序復选或认可投票的方式产生绝大多数甚至全部国大代表(同时可以考虑连带着选举产生县级和基层自治政府,但后者因自治法规尚不完善而具有临时性质)。如前所述,国大代表选举的排序復选制有利于温和的、党性不强的候选人,可以淡化政党政治对国民大会的影响,但选举过程并不排斥政党。国大代表选票上针对候选人的排序,可以体现选民对各个候选人以及各个政党相似度的观感。所以,国民大会代表选举结束后,国大代表选票的数据分析和即将到来的立法委员选举的压力将促成第壹波政党整合。 6park.com

  (2)鉴于民国宪法原文所规定的立法委员人数计算方式已不切合当前情况,国民大会必须就立法委员人数问题对宪法作出增修。此外,为进壹步促进政党整合,可考虑在关于立法委员人数的修宪案或选举法中加入政党地域分布的要求,例如壹个政党必须在至少 10 个省级选区达到参加立法委员选举的标准(提出候选人名单,并得到壹定数量的选民的签名支持),才可获准参加任何壹省的立法委员选举366。上述做法,能够避免政党地域性碎片化的局面,促成第二波政党整合。两波整合之后,达到参选标准的政党数量不会过多,便于选民挑选。 6park.com

  第二波政党整合的同时,还可以发生以非汉民族为基本盘的政党与全国性大党的合作。前者势必难以获得全国不分区议席,但是,民国宪法为非汉民族提供了议席保障(参看本节第壹部分的讨论),在这壹前提下,地方性政党从议席保障所获得的优势弥补了其在全国整体范围的劣势367。在设有非汉民族议席保障的选区,排序復选政党名单制度可以让非汉民族选民壹票多用,如果第壹、第二选择投给了有望夺得民族保障议席但无法竞争全国不分区议席的地方性政党,那麽第三、第四选择可以投给全国性的大党。这样的安排有助于地方性政党和全国性的大党在民意基础上的合作,增强前者的向心倾向,这正是斯泰潘、林茨等学者倡导的有利于“打造国族”的因素之壹368。 6park.com

  (3)排序復选政党名单比例代表制的立法委员选举,则会促成第三波政党整合,奠定其后数年的政党格局。此外,还有壹个值得考虑的临时制度是要求在民主转型后第壹届立法院获得席位超过壹定比例的政党都进入行政院组成大联合内阁,以进行磨合并避免激进政策。 6park.com

  (4)为了限制地域性政党,壹个值得考虑的做法是借鉴“票池” 6park.com

  (vote pooling)模式369,对全国不分区议席做出限制,要求壹个政党必须在壹定数量的省级选区达到门槛才可分得全国不分区议席,甚至可以依据各个政党在全国各省级选区得票率的离散程度,对其在全国的总票数做出下调370,再分配全国不分区议席。但是,在民主转型初期,许多政党尚且难以在全国各地打开局面,所以“票池”模式不妨预设从第二次或第三次立委选举开始使用371。这样的预设规定,有助于促使在不同地域力量较强、政治立场接近的几个小党整合为中型、大型政党。
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