背景：

　1924年5月31日，北京政府与苏联签订了《中俄解决悬案大纲协定》和《中俄暂行管理中东铁路协定》(以下分别简称《中俄协定》和《暂管协定》)。从协定的内容上看，苏联已重新操纵了中东铁路，但实际上苏联并没有获得什么。究其原因，是中国当时的政治环境使然。20世纪20年代的中国处于军阀割据时期，中央政府的权力行使不到地方，在张作霖统治下的东北当局就是一个明显的例子。而中东铁路又恰恰属于张作霖的势力范围，苏联要想真正操纵中东铁路，必须征得张作霖的同意。其实，苏联早就深知中国的政治情况，在与北京政府谈判时已与张作霖接触，并在与北京政府签订协约后不久，就与张作霖缔结了《奉俄协定》，真正重新操纵了中东铁路。

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一、苏联对中东铁路“情有独钟” 
　　俄国十月革命推翻了沙俄腐朽的专制制度，但十月革命后，大批沙俄残余势力涌入中东铁路一带，并利用中东铁路出击苏俄的远东和西伯利亚地区，进行反革命活动。新生的苏维埃政府无视中国对中东铁路拥有主权的事实，在1917年12月4日向哈尔滨的中东铁路俄国工人、士兵组成的工兵代表苏维埃拍发了电令，要求其武力夺取由沙俄残余势力控制的中东铁路路区和中东铁路的管理权，打击沙俄残余势力在 中东铁路一带的反革命活动。同年12月下旬，北京政府派遣了大批军队进驻中东铁路路区，解除了工兵代表苏维埃的武装，并将其押送出境。这样，新生的苏维埃政府暂时失去了对中东铁路的控制权。
　　从1918年开始，协约国对苏俄西伯利亚和远东地区进行武装干涉，妄图颠覆新生的苏维埃政权，纷纷染指中东铁路，尤以日本的表现最为突出。日本以出兵苏俄西伯利亚和远东地区为由，诱迫北京政府签订了《中日共同防敌军事协定》，从而控制中东铁路。但日本欲独霸中东铁路的行动遭到美国等国的强烈反对，最终未能得逞。协约国最终于1919年3月采取“国际共管”的形式控制了该铁路。
　　在中东铁路被协约国“共管”期间，苏俄政府忙于内战和应付外国武装干涉，无力顾及中东铁路。为取悦当时的中国政府，摆脱外交上的孤立状态，以消解西方列强与中国“结盟”并利用中国侵略其远东地区的威胁，并为今后重新控制中东铁路留有余地，苏俄于1919年7月25日以代理外交人民委员加拉罕的名义发表了《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国对中国人民和中国南北政府的宣言》(即第一次对华宣言)，寻求与中国政府谈判建交，并公开宣称废除沙皇政府与中国政府订立的一切不平等条约和所得的一切特权。但到了1920年秋，苏俄在其对华第二次宣言中改变了先前的主旨，因为苏俄军队业已越过西伯利亚与远东地区靠近中苏边境，远东地区的解放也指日可待，中东铁路已经直接关系到苏俄的军事、经济等重大利益。因而，苏俄对沙俄在中东铁路的旧有权益有了新的考虑，试图重新控制中东铁路。
　　1920年，当协约国列强开始陆续从苏俄西伯利亚和远东地区撤退干涉军时，北京政府对中东铁路控制权问题采取了行动。吉林督军鲍贵卿曾向协约国“共管”委员会提出，俄国在中东铁路的权利暂由中国兼领。但协约国共管委员会借口中国无能力而继续占领中东铁路。就在此时，任东三省巡阅使的张作霖在征得北京政府允准后，断然接管了路局，解除了中东铁路沿线所有沙俄残余势力的武装，驱逐了把持中东铁路的头目霍尔瓦特，并将中东铁路附属地改称东省特别行政区。自此，中东铁路及其附属地之行政权、警察权被中国收回。
　　中国政府收回中东铁路的行动引起了西方大国的不安。为了防止中东铁路收归中国管理后再落入某一个大国之手，在1921年11月至1922年2月召开的华盛顿会议上，西方大国向中国施加压力，企图迫使中国政府将中东铁路国际化。日本认为，中东铁路与自己的利益攸关，并且想据为己有，因此在华盛顿会议上，它没有支持关于中东铁路国际化的建议。中国代表团对所谓“国际化”更是反对。由于西方的敌视，苏俄没有参加这次会议，但多次向美、英、法等帝国主义国家发出抗议照会，并声明中东铁路是中俄两国之间的问题，“不承认”没有它参加所签订的任何有关中东铁路的协定。
　　据近年新公布的档案资料披露，苏俄曾预谋进军“北满”以武力夺取中东铁路。1922年9月间，来华进行外交谈判的苏俄代表越飞写信给孙中山和吴佩孚，对苏俄出兵占领中东铁路进行了试探。在致孙中山的信中说：“俄国在中东铁路及其所谓的隔离地带拥有特殊的利益。”“我提醒您注意，据我所知，俄国的白卫分子正在从被日本人清洗过的俄国领土上向北满流窜，这种情况当然会导致俄中关系的复杂化。因为俄国不能允许在北满建立新的白卫分子据点，就像以前对蒙古所做的那样。越飞在给吴佩孚的信中也谈到同样的内容。越飞的表态，道出了苏俄将有可能出兵“北满”。
　　1922年10月25日，俄共中央远东局召开秘密会议，通过了关于出兵中东铁路地带的指示。同年11月2日，孙中山给越飞写信表示难以赞同。为进一步劝说苏俄放弃出兵“北满”的企图，孙中山又于同年12月6日给列宁写信。俄共中央政治局考虑到出兵“北满”的预谋引起了中国方面的注视和反对，以及引起日本帝国主义干涉等诸多因素，遂于1923年1月4日否定了俄共远东局的计划。
　　十月革命后，苏俄对中东铁路态度的变化有以下两个原因：一、中东铁路在苏俄摆脱被封锁的困境中占有重要的战略地位。1918年，新生的苏维埃政权遇到了来自协约国的武装干涉。中东铁路作为远东地区的一条重要陆路通道，在维护苏俄远东地区的安全、打破四周的封锁中占有举足轻重的地位。在远东地区，日本被苏俄视为最危险的敌人。而此时的日本正趁人之危，蓄谋夺取中东铁路；法、美等国也进行染指中东铁路的活动。在这种情况下，苏俄既不愿中东铁路被日本夺取，也不愿中东铁路成为他国封锁苏俄的工具，因此，希望全力保住这条铁路。二、北京政府的态度使苏俄不能轻易放弃中东铁路路权。北京政府受制于列强，又不敢承认苏俄政府为正式合法政府。在这种情况下，苏俄不愿将中东铁路交还给一个不承认自己合法存在的甚至与自己为敌的北京政府。

二、《奉俄协定》使苏联再度操纵中东铁路
　　苏联虽然放弃了出兵“北满”和中东铁路路区的企图，但并没有放弃控制中东铁路的意图。1923年以后，苏联采取和平谈判的手段向中国各方力量展开了外交攻势。
　　1923年1月26日，越飞取得了孙中山在中东铁路上的谅解，签订了《孙中山越飞联合宣言》，中东铁路由中苏“共管”。1923年秋苏俄又派出了两次对华宣言的起草人加拉罕来华进行交涉。加拉罕在抵达北京后，于11月19日采取了令人震惊之举，竟以苏俄第一次对华宣言起草人的权威身份公然更改这一对华宣言条文，同年声明当时“并未允许将中东铁路交还中国”[9]，从而否定了由他亲笔签署的第一次对华宣言中关于无偿交还中东铁路的承诺。之后，在中苏交涉过程中，北京政府感到要求苏联在中东铁路上让步希望渺茫，并担心苏俄在苏日谈判中做出妥协，导致进一步损害中国主权。于是，1924年5月31日，北京政府与苏联签订了《中俄协定》和《暂管协定》。
　　《中俄协定》和《暂管协定》在中俄(苏)关系史上具有里程碑意义，它不仅使中苏两国建立了外交关系，而且也使中俄两国长期遗留的中东铁路悬案有了一个暂时的解决办法。
　　《中俄协定》和《暂管协定》的签订是东北亚国际关系史上的重大事件。对苏联来说，不仅使苏联在东北亚地区摆脱了外交孤立状态，而且最“具有重要意义的是下述规定：对于中东铁路之前途，只能由中俄两国决定，‘不允许第三者干涉’以及承认1896年关于铁路修建和经营合同的暂行有效。因为苏联通过该项协定获得了“暂行”共管中东铁路的权利。须指出的是，即使根据不平等的《中俄密约》和《合办东省铁路公司合同章程》，沙皇政府也没有取得直接经营中东铁路的权利，华俄道胜银行为该路的合法承办和经营者。所以，这个协定在中东铁路问题上又一次践踏了中国主权，但与过去相比，毕竟承认了中国据约拥有而被沙俄长期霸占的中东铁路管理权。至此，苏联通过该项协定完全排除了第三者干涉中东铁路事务，从而又可再度操纵中东铁路。
　　另外，当时中国的政局处于军阀割据的状态，北京政府与苏联所签订的条约、协定必须得到地 方军阀的认可才能生效。“中东铁路属于张作霖势力范围之内，所以必须通过张作霖”的同意。1924年，奉系军阀张作霖早已宣布自治，并且不承认北京政府与外国政府签订的有关中东铁路的任何协定。因此，苏联与奉系军阀张作霖再签订一个有关落实中苏“共管”中东铁路的“再保险条约”，也就成为它在外交上采取的一项重要举措。其实，苏联早就非常重视张作霖了，因为张作霖任东三省巡阅使和东三省保安总司令，又有日本帝国主义做后台，盘踞着战略地位十分重要的中国东北。因此，“从优林使华到裴克斯、加拉罕与北 洋政府谈判，苏俄、苏联代表都无一不与张作霖进行过单独接触”。
　　1921年7—10月间，苏俄领导的远东共和国代表优林先后三次到奉天拜访张作霖，意在中东铁路和两国边界治安等问题上与奉张达成谅解。但当时张作霖对远东共和国和苏俄方面出兵外蒙古并策动外蒙古独立一事大为愤怒，优林的访问未有任何结果。第一次直奉战争后，张作霖退回关外，宣布东三省自治，与直系控制的北京政府分庭抗礼。此间，张作霖开始注意同苏方调整关系。1923年8月，苏联特使加拉罕赴北京途经奉天时，拜访了张作霖。不过张作霖与加拉罕在奉天的会谈，在尚未涉及中东铁路利权这一实质问题 时，张作霖就提出了卢布赔偿问题，加拉罕对此持有异议，因而张作霖十分不满，会谈气氛显得十分紧张。由于双方初步试探性晤谈遇到障碍，以及外交总长王正廷对张作霖的积极争取工作，加拉罕的外交活动未有成效。但在加拉罕与北京中央政府进行正式谈判的同时，苏联又派代表鲍罗廷背着北京中央政府在奉天与张作霖进行谈判，并且在《中俄协定》签订前，双方基本上达成协议。而此时的张作霖，鉴于皖系在对外关系中声名狼藉的前车之鉴以及国内民族意识的高涨，并未能下决心 贸然对外擅自订立条约，贻口实于劲敌。所以，《奉俄协定》虽约文已成，而迟迟没有正式签字。控制着北京政府的吴佩孚，面对奉张背着北京政府与苏联进行交涉，恐其在中东铁路问题上达成协议，于己不利，便先于奉张与苏联签订了《中俄协定》和《暂管协定》。
　　北京政府和苏联政府签订《中俄协定》之后，张作霖一度持不承认态度，并向鲍罗廷声明，“东省为自治省份，无服从北京命令之义务。彼此恢复友谊一节，应由东省自动，绝不能因北京伪政府签字之协定而发生”。鲍罗廷也“以此意为然”，并提出应向本国政府“说明此点，再回奉协商”。双方认定“仍在谈判进行之中，不因北京签字而中止。

8月上旬，奉天当局提出《奉俄协定》草案如下：“(甲项)中东路问题：(一)关于特别区地亩局，须与中东路完全划分，置于东三省行政高等机关之下；其处理事务，外人不得干涉；(二)华俄道胜银行于中东路协商妥洽后，须自然解决债权上之问题，以绝国际纠纷，并不得要挟东三省行政机关，责令担负其他一切债务关系。至中东路之收支，及华俄银行，宜改东三省金建为本位。(乙项)松花江航权问题：(三)松花江、黑龙江航权，及江内船只之收税问题，由东三省人民代表处理之；(四)松花江及黑龙江江界之划分，航线起讫，由东三省高级行政机关拟办。”加拉罕不同意此草案。
　　苏联与奉张交涉一度陷入停顿，使二者关系顿时显得紧张起来，因为在奉苏谈判期间，苏联在中苏边境大量增兵以向奉张施加压力，这使张作霖感到很不安。张作霖曾说过，“咱们东北的处境很困难啊!南面有日本人，关东军就在眼皮底下；北面有苏联，它的军队驻在边境上。”

基于这样的认识，张作霖对苏联的举动持有高度的警 惕，也在边境地区配备了大量兵力。在与苏联的冲突中，张作霖原指望得到日本的支持，但日本表示无意调解奉苏间的冲突，张作霖对此大失所望。因为在第一次直奉战争后，奉张日益显示出其自主性和与日本抗衡的倾向，“从来以日本势力为基础而君临东三省的张作霖，其立场愕然发生了变化”。日本不愿卷入奉苏冲突，因为奉苏间矛盾加剧对日本有利：一是苏俄可以牵制奉张以至其不能为所欲为，不能不考虑苏俄的存在；二是有利于削弱奉张日益增强的自主性，以便于日本操纵之。

但第二次直奉战争的爆发暂时缓解了奉苏的紧张关系，因为张作霖一面要对抗直系，一面试图控制北京政权，所以他希望尽量避免苏联大兵压境的威胁。于是，张作霖在中东铁路问题上不得不对苏方做出了让步，因此，第二次直奉战争促成了《奉俄协定》的签订。苏联代表库兹涅佐夫利用日本的不积极支持和张作霖腹背受敌、对中东铁路权益问题无暇仔细考虑之时，便乘机以卢布赔偿、不支持冯玉祥和不宣传赤化为条件，于1924年9月20日与“东三省自治政府”全权代表郑谦等签订了《中华民国东三省自治政府与苏维埃社会联邦政府之协定》，即简称《奉俄协定》。它是以中东铁路为主要内容，重申了《中 俄协定》和《暂管协定》中关于中东铁路规定的主要原则，即中苏“共管”中东铁路。可以说，苏联在与北京政府签订《中俄协定》和《暂管协定》没有达到预期目的之后，便把外交重点转向了奉系军阀张作霖，并最终在张作霖身上实现了重新控制中东铁路的目的。
　　当然，张作霖为首的东北地方当局也做了一些争取，将中东铁路归还期限缩短了二十年，并将《中俄协定》及附件中关于中东铁路须由日后中苏会议商决的赎路问题的规定，改为自签订《奉俄协定》之日起，中国有权赎回该路，从而在法律上肯定了中国悬而未决的赎路权利。此外，它还 收回了失之很久的黑龙江下游航权等。尽管如此，在20世纪20年代中国军阀混战的历史环境中，《奉俄协定》的签订仍在某种程度上体现了各派军阀为了维护自己的统治置国家主权、民族利益于不顾的行为。
　　《奉俄协定》是苏联为落实《中俄协定》和《暂管协定》关于中东铁路中苏“共管”的再保险条约。它不仅使苏联重新控制中东铁路、重返东北亚的政治舞台，而且也在一定程度上影响了20世纪20年代下半期东北亚国际关系的发展进程，即奉苏、中苏关系再起波澜，奉日、中日关系走到尽头，苏日关系的调整与“合作”。
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