聚居于大江大河之畔，令中国人难免洪水之苦。洪水虽难杜绝，但可以防范其风险。 6park.com

今年夏天的洪水形势相当严峻。长江第 2 号洪水已通过三峡水库，南京水位一度超出警戒水位 1.57 米，刷新历史纪录。而黄河第 2 号洪水和淮河第 2 号洪水也已形成，安徽省炸破滁河大堤疏洪。

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· 7 月 17 日江西受灾地区图片 / 来源：路透社 6park.com

今年洪水势头凶猛，而往年的洪水也不容小觑。事实上，中国是世界上河流洪水造成的年均经济损失最大的国家。


· 根据联合国减灾署 2015 年数据，中国的年均河流洪水损失总额世界第一，超过第二名美国与第三名印度的总和 / 来源：《 2015 年减轻灾害风险全球评估报告》及其背景论文

如果按受灾人口占总人口的比例计算，中国也是世界上受旱涝灾害和极端气温影响人口比例最大的国家之一。


· 中国 1990-2009 期间受旱涝和极端气温影响的人口比例达 7.95%，仅次于非洲的斯威士兰与马拉维 / 来源：世界银行 6park.com

在历年防洪努力下，中国洪水造成的人员死亡已连年下降，2011 年以来因洪涝死亡人数都在 1000 人以下。然而，洪水带来的受灾土地、房屋倒塌等巨大经济损失仍令人触目惊心。

中国历年洪水为什么这么严重？

傍江聚居的民族

洪灾严重，首先是因为，中国的绝大部分人口都栖息在大江大河流域内，靠江河提供工农业、生活和交通用水。



90%（12.3亿）的中国人居住在长江、黄河、淮河、海河、珠江、辽河和松花江七大流域。这七条大江在夏季暴雨下都相当容易泛滥。

而这七大流域中，半数人口和大部分财富都集中在贴近江河、易受洪灾的防洪保护区内。这些江河的防洪区，往往也是中国人口最稠密，经济高度繁荣的地区。

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· 2014 年重庆冬季横渡长江游泳赛 6park.com

七大江河的防洪保护区总面积只有
 65.2 万平方公里，只占中国国土面积的 6.8%，但却承载了全国 40% 的人口和 62% 的 
GDP。这些防洪保护区平均每平方公里的居民数量超过 800 人；按 2019 年数据计算，平均每平方米土地产生 94 元的经济年产值。

然而，这些人口最稠密、寸土寸金的水畔土地，恰恰也是最容易被洪水侵扰的土地。

如果与其他国家横向比较，在全世界人口最稠密的十大江河流域中，长江、黄河、淮河、海河占了其中四条，覆盖了这十大流域中 38% 的人口和 50% 的 GDP。


· 全球人口最稠密的十大流域 / 来源：卫报

相比之下，南美洲的亚马逊河、奥里诺科河与非洲的刚果河，虽然平均流量都大于长江，但由于流域被雨林、草原环绕，人口远不及中国江河流域稠密，洪水造成的经济损失也相对不那么巨大。

怎么对付洪水

中国的江河洪水大都由夏季暴雨天气所致。暴雨使得江水流量暴涨，有可能冲出堤坝、超出水库警戒水位，甚至涌入邻近土地。

防止洪水泛滥最直观的办法是修高堤坝。只要把风险地区的河堤修得足够高，不就可以挡住一切江河洪水了吗？

然而，事情没这么简单。长江中下游等地的堤防是建在第四纪冲积平原上，堤底表层粘性土壤很薄，其下是深厚的强透水层，堤防越高，透水风险越大，因此堤防并不能无限制的增高。另一方面，为千百公里的长河修建高质量堤防，成本也极高。

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· 堤防的防渗如果不够成功，可能出现管涌，河水穿过粘土层进入透水层，并从地下漫溢到堤防之外 6park.com

在已有堤防难以抵抗超高洪水时，就需要靠干支流水库来蓄洪滞洪，缓解洪峰，尽量不让几波洪水集中形成超大的洪峰。

不过，尽管各大江河的干支流建立了数万个水库，但大部分中小水库主要用于发电、灌溉和养殖，缺乏防洪作用。三峡、溪洛渡、向家坝等一些库容大、调节能力好的水库才能担当防洪控制性水库。

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· 三峡泄洪 6park.com

当堤坝拦洪、水库控洪都难以奏效时，就不得不令一些分蓄洪区的居民紧急转移，主动扒开堤坝，让洪水涌入这些平时用于农田、民居、厂房的土地。

例如，1998 年抗洪期间，由于长江持续高水位情况，湖北省防汛部门曾命令扒口 46 处，此外溃决 9 处，自然漫溢 86 处。为了保障武汉等重要地区，这些分蓄洪区的居民作出了巨大牺牲。

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· 荆江地区分蓄洪区 / 来源：澎湃新闻 6park.com

大江大河的防洪工作因为影响巨大，得到了最大的重视。相比之下，山洪往往发生在偏远山区的中小河流，得到的关注较少，后果却也很严重。

因为山洪源短流急，暴涨暴落，比在平原地区的破坏性大得多；而这些地区经济不发达，治水需要更多的统筹和支援。
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即使处于江洪、山洪影响之外地区的居民，也未必能高枕无忧。

城市内涝也很麻烦

中国有 641 个城市面临洪涝灾害威胁，城镇内涝同样令人烦恼，而内涝往往来自防涝设施建设、排水系统和应急管理方面的隐患。

中国大量城市的既有排水系统是为普通降雨设计，尚不能适应极端天气。当极端降雨发生时，就相当容易内涝。



治理内涝最直接的办法，是部署改善现有排水系统，换用更大型的排水管道。然而，彻底改造排水系统的成本相当高昂。以上海为例，改造下水道系统的直接成本达 3786-5501 元每平方米，这还未计入排水改造对居民、商业和交通活动的影响。

成本较低、更可持续的方式是「海绵城市」的方案，如采用渗透性路面、雨水花园等。因为城市内涝的一大原因，是地面被柏油、水泥覆盖，令水难以下渗，地表径流增大，不断蓄积。而渗透性路面可以平均减少 50%-93％ 的径流，雨水花园可以减少 40%-97％ 的径流。

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· 海绵城市的原理：通过渗透性路面、湿地、雨水花园等方式，减少地表径流排水 6park.com

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· 道路附近的小型雨水花园 6park.com

不过，各种防内涝的「海绵」方案，终究要消耗占地、铺设和维护成本，需要地方政府、房产开放商、业主、物业协调分摊。

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· 建筑与小区低影响开发雨水系统典型流程 6park.com
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城市各个社区在防涝方面若协调不好，就可能出现以邻为壑的「水战」。

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· 7 月上旬，江西南昌县两个小区互相向对方排水 6park.com

不过，这也不能全怪社区居民自私。现有的《防洪法》等法规在城市防涝方面几乎是一片空白，只有少量原则性条文，缺乏强制约束力。

近年暴露出的其他一些问题，也指向了现有防洪法规的不足。

防洪是一笔账，需要洪水风险管理

防洪工作往往需要多地区和部门的协同。而地区之间只管自己不管下游、沟通不畅的情况并不少见。对于上游泄洪导致的人员伤亡和财物损害，防洪法尚未确立归责机制。

例如今年 4 月，湖南省洞口县平溪河因上游水闸泄洪，致下游 3 人遇难，2 人失踪。事发前，上游应急管理局人员仅仅用微信要求司闸企业泄洪，未能充分通知下游，令悲剧发生。

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· 平溪河险情搜救 6park.com

此外，目前的防洪法规尚未跟进政府部门分工的变化，也有待更新。2018 年起，原来属于水利部门的防汛应急指挥工作被划到应急管理部门，中央和地方各级防汛抗旱指挥部也转移到应急管理部门之下。

但现有的《防洪法》和《防洪条例》，仍是按照水利部门统筹指挥防汛来制定的。这种法律规定与行政实践的不一致，给防汛工作的协调衔接也带来一定挑战。

而除了完善防洪法规外，中国的洪水风险管理也值得长远的注意。

姜付仁等学者发现，整个 1990 年代是中国和美国洪水频发的时期，其间中国洪水年均损失是美国的 2.9 倍，而中国洪水年均损失的 GDP 占比则是美国的 35 倍。

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· 按 1999 年年价衡量的 90 年代中美洪水损失 6park.com

当时中国的洪水年损失，相当于一个中等省份的 GDP。20 多年来，中国的防洪能力有了巨大进步，洪水损失的相对经济影响已经大大减少，但与发达国家仍有较大差距。

这一方面是因为经济地理分布不同，发达国家的人口财富不像中国这样集中于防洪区；另一方面，也来自洪水管理的差距。

1993 年，美国发生 20 世纪最严重的密西西比河大洪水。大水淹没了许多民房、厂房、农田、城区，然而若将有可能被淹的地方都划为禁区不得开发，社会经济又将面临巨大损失。

灾后，人们认识到洪水无法彻底控制杜绝，应该估算洪水风险，在经济开发与洪水灾害之间作权衡，用精密的洪水风险管理来取代一刀切式的、绝对的洪水控制和防灾规划。

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· 1993 年美国密西西比河洪水 6park.com

2005 年卡特里娜飓风后，西方各国开始广泛的运用洪水风险管理方法。

在这方面，一个普遍应用的风险信息工具是洪水风险图：根据天气、地理、经济等信息建立高精度、动态更新的洪水风险地图。


· 英国政府提供的长期洪水风险地图网站


· 日本气象厅实时更新的洪水风险地图

这些洪水风险地图都是公开的，居民和企业可以查询风险图，为购房置地、躲避洪水等提供决策参考。

它可以帮助将洪水损失的因果关系定量化，为不同地区、社区、企业和个人之间关于洪水的协调提供数据依据，也可以推动地方政府和社区进行精细防洪工作。

更重要的是，它为保险机构提供了科学的衡量标准，从而让它们有能力和动力去提供洪水灾害保险，为洪水区域内可能受灾者提供财产保障，确保他们在灾后能够重建家园。

例如在美国，洪水风险图同时也是洪水保险费率图，一处设施的洪水保费高低取决于它在风险图中的风险大小。


· 美国国家洪水保险根据基准洪水高程（BFE）计算的房屋洪水险保费示例

这些管理技术也正是中国有关方面的努力方向。据国家减灾委专家委员程晓陶透露，中国水利系统近年已投资 30 多亿元做出了洪水风险图，但目前只能在内部使用，尚无法律依据在城建规划等方面起到规范参考作用。

实现洪水风险管理需要政府和社会多方面合作，仍然任重道远。至少在公众知情和预警等方面，洪水风险信息如果能向公众开放，将为居民和企业的人身财产带来更多安全和便利。