一
结束托管：引出中日钓鱼岛争端


01
私相授受



1971年6月17日，美国未经联合国许可，与日本达成《关于琉球诸岛及大东诸岛的日美协定》，并在1972年5月15日将琉球群岛的行政权交给日本。作为交换条件，协定规定《日美安保条约》适用范围扩大到琉球群岛、美军继续使用琉球军事基地等权力；同时日本向美国支付3.2亿美元的财政补偿，后在双方的《财政谅解备忘录》中将补偿提高到5.2亿美元。



《联合国宪章》第83、85条规定，“托管协定条款之核准及其更改或修正”，应由安理会或联合国大会行使之。美国是在1947年4月从联合国获得授权对琉球群岛实施托管的。从法律上，此项托管的任何变化，应得到联大会或安理会的批准。因此，美日之间对琉球群岛行政权的私相授受行为，招致东亚各国的强烈反对。


在压力之下，美国在1971年10月发表声明，认为:“把原从日本取得的对这些岛屿的行政权归还给日本，毫不损害有关主权的主张。美国既不能增加日本将这些岛屿行政权移交给我们之前所拥有的法律权利，也不能因为归还给日本行政权而削弱其他要求者的权利。”美国一向高举自由、人权和法律大旗，但在琉球群岛行政权这个问题上，既没有得到联合国的批准，也没有考虑琉球群岛人民“自由表示之愿望”，完全是一种私相授受。


图为冲绳美军基地，距钓鱼岛只有400公里


二战结束后，美国挟其强大的经济和军事实力，将其战略防线从西海岸推进到亚洲大陆的东沿，形成从阿留申群岛、日本列岛、琉球群岛到菲律宾群岛的远东防卫线。琉球群岛是其中的重要环节，在美国全球战略中占有极为重要的战略地位。令人不解的是：美国为什么要将行政权交给日本？



02
三大原因


美国将琉球群岛行政权交给日本，其首要原因是经济问题。


上世纪60年代，美国深陷越南战争泥潭，财政赤字急剧上升，国际收入持续恶化，美元信誉受到冲击，大量资本出逃，爆发了多次美元危机，以美元为中心的布雷顿森林体系面临崩溃。以美国黄金储备为例：1949年为246亿美元（约22000吨），占到整个西方国家黄金储备的四分之三；到1971年下降到102亿美元（约9000吨）。


美国通过琉球群岛行政权，可以收回5.2亿美元资金，之后每年还可节省约6500万美元开支。有人可能会疑惑：堂堂美国，还差这点钱？其实，上世纪60年代末至70年代初，美元危机与经济危机频繁爆发，美国已经极度虚弱，与苏联在全球竞争中明显处于劣势。不然的话，尼克松也不会低声下气地跑到北京，求中国帮助其“体面”地撤出越南。


图为美军慌忙撤出越南


再者，5.2亿美元在当时还真不是小钱：当年的经济规模远没有现在这么大，美国1970年GDP为1.07万亿，2020年为20.94万亿；当时美元与黄金挂钩（35美元兑1盎司），以黄金等价法计，5.2亿美元大致相当于现在的260亿美元。



其次，美国可以扔掉行政权这个“烫山芋”，日本自1879年吞并琉球群岛后，一方面大肆屠杀原居民，一方面大量移民，加之冲绳战役时日军强迫原居民“玉碎”，战后琉球群岛的原居民比例已经很低，其居民主体已经是日本人。因此，在美军托管期间，琉球居民强烈要求回归日本，经常举行抗议示威，致使美军管治难度很大，行政成本也很高。将行政权交给日本，可以减少很多麻烦，可以节省大笔开支，又不影响军事基地使用及对日本的控制。




第三是改善美日关系，占有琉球是战后日本历届政府孜孜以求的，并多次向美国提出过。美国驻日大使就曾说：“同琉球的军事价值相比，与日本保持政治上的友好更为重要。”况且交给行政权对其军事价值并不影响。


03
引发争端


不得不说，自进入20世纪开始，美国对外战争均不以领土为目的。
由美国所主导的《开罗宣言》就宣示“我三大盟国此次进行战争之目的，在于制止及惩罚日本之侵略，三国决不为自己图利，亦无拓展领土之意思”。




美国托管琉球群岛的最终结局无非有二：一是让其独立，二是交给日本。在当时情况下，两者之间，交给日本当然更符合美国利益。此外，战后琉球群岛的居民中，原住民比例已经不到10%，绝大多数是日本人，民众独立意识并不强，琉球复国的声音也很微弱。对于琉球群岛，一来美国是以巨大代价攻占并取得托管权的，二来没有任何其他国家申明主权。


因此，虽然托管是基于联合国的授权，但美国攻占在先，联合国授权在后。因此，美国将琉球群岛行政权交给日本，其他国家除了口头反对和道义谴责外，并无其他有效应对办法。况且美国一再宣称只是返给行政权，“毫不损害有关主权的主张”。


可是，行政权本就是主权的核心部分，对于主权归属不明的琉球群岛而言，归还行政权实质上就是把包括主权在内的一切权力交给了日本。实际上，美日之间私相授受琉球群岛行政权并不是中国关注的重点。中国关注的核心问题，是美国将主权属于中国的钓鱼岛的行政权一并“交给”了日本。由此引发了中日之间的钓鱼岛争端，并延续至今。


04
争端源头


钓鱼岛诸岛（以下统称钓鱼岛）由主岛等5个小岛及3块小岛礁组成，分布在17.4万平方千米海域，陆地总面积约5.7平方千米，位于台湾的东北方向，距基隆约190千米，为无人居住的荒岛。在地理上，钓鱼岛是台湾北部海岸山脉延伸入海后的突出部分，为台湾岛的附属岛屿，并不属于琉球群岛。




当今，中日两国都声称对钓鱼岛拥有主权，并从历史、法律等角度都发表过详细的论证依据。
但抽丝剥茧，争端的缘起并不那么复杂：甲午战争之前，日本就曾有过侵占钓鱼岛并纳入冲绳管辖的动议，但并没有实施；甲午战争后，钓鱼岛作为台湾的附属岛屿一并被割让给日本；1945年日本战败投降后，该岛又随台湾一并归还中国。


《旧金山对日和约》第3条规定的琉球群岛托管区域并不包括钓鱼岛。1953年12月25日，琉球托管当局副长官、美国陆军少将奥格登发布“第27号令”，即关于琉球列岛地理界线的布告，称“根据1951年9月8日签署的对日和约，有必要重新指定琉球群岛的地理界线”。此公告扩大了《旧金山对日和约》所规定的托管范围，将钓鱼岛划入琉球托管区域，成为美国海军的靶场。这个“第27号令”就是今天钓鱼岛争端的源头。在此之前，钓鱼岛一直属台湾管辖，并无主权争议。即便在当时及以后10多年，日本政府也没有把钓鱼岛纳入其领土范围的意图，至少其意愿远不如今天这样强烈。


例如，直到1961年4月4日，日本出版的九州地方地理志地图中，就没有所谓的尖阁列岛（日本对钓鱼岛的称谓）一说。可后来，两国在钓鱼岛问题上的态度为什么那么强烈呢？


二
争端难解：问题会长期持续下去




01
根本原因


1968年10月，联合国亚洲及远东经济委员会的一个下属机构发布了一份东海海域海底资源调查报告，认为钓鱼岛海域可能储藏着巨大的油气资源。自此以后，日本开始重视钓鱼岛，而美国把钓鱼岛行政权随琉球群岛一并移交给日本，则将这一潜在争端引爆。


日本方面：1969年5月，日本冲绳县派出水警和工程队登上钓鱼岛，设立水泥标柱式国标，并清除了中国人在岛上留下的痕迹；1970年9月17日，美国控制下的琉球托管当局发表了《关于尖阁列岛主权》的声明，首次公开主张对钓鱼岛拥有主权，并阐述了其拥有主权的依据，其中最重要的依据就是前述1953年12月25日美国托管当局发布的“第27号令”。


中国方面：1971年12月30日，外交部发表声明，指出美日两国“在归还琉球协定中把我国钓鱼岛等岛屿列入归还区域，完全是非法的。这丝毫不能改变中华人民共和国对钓鱼岛等岛屿的领土主权”。


图为1970年代保钓运动


1982年12月10日，《联合国海洋法公约》在第三次联合国海洋法会议上得到通过（1994年11月16日生效）。公约中规定的专属经济区和大陆架权力，使钓鱼岛的价值更加突出，涉及的利益更大。也就是说，钓鱼岛争端背后，是巨大的国家利益。



02
巨大利益


我们来看看钓鱼岛背后的利益有多大。
首先看专属经济区：《海洋法公约》第57条规定，专属经济区的宽度从领海基线起不超过200海里。这样一算，整个钓鱼岛的专属经济区面积达到40多万平方千米。公约第56条规定，沿海国在专属经济区内有“以勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源为目的的主权权利，以及关于在该区内从事经济性开发和勘探，如利用海水、海流和风力生产能等其他活动的主权权利”；并有“人工岛屿、设施和结构的建造和使用”的管辖权。


再看大陆架：公约第76条规定：“沿海国的大陆架包括其领海以外依其陆地领土的全部自然延伸，扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土。如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边的外缘的距离不到200海里，则扩展到200海里的距离”；超过200海里的，则不应超过350海里或2500米等深线100海里。第77条规定的大陆架权利是：“沿海国为勘探大陆架和开发其自然资源的目的，对大陆架行使主权权利。”且这项权利具有专属性，即“如果沿海国不勘探大陆架或开发其自然资源，任何人未经沿海国明示同意，均不得从事这种活动”。


 图为钓鱼岛附近大陆架地图


中国与日本在东海相邻，在大陆架划分上，钓鱼岛的价值就更加突出了：钓鱼岛位于东海大陆架上，如果该岛主权属于中国，日本就无权主张东海大陆架权力，则整个东海大陆架的权益即归中国所有；而如该岛主权属于日本，其在东海大陆架上也就有了领土，就有权主张东海大陆架权力。对于两国共享的大陆架，国际上一般按照“中间线“原则划分。两者之间，海域面积相差20多万平方千米。


以上分析可以看出：一是专属经济区和大陆架在经济领域的权利基本等同于领海；二是钓鱼岛主权涉及60多万平方千米的海洋权益，超过6个浙江省的面积。


03
美国因素


美国是中日钓鱼岛争端的始作俑者：先是在1953年将琉球托管区范围扩大到钓鱼岛，后是在1972年把钓鱼岛行政权随琉球群岛一并移交给了日本。应当说，中日之间出现这样一个基本无解的领土争端，正是美国所期望的，也最符合美国的战略利益。美国肯定不愿意看到东亚两个大国走得太近，钓鱼岛问题也可以说是美国在中日之间打入的一个楔子。




钓鱼岛争端自上世纪70年代初爆发后，美国一直有意在此问题上保持“中立”立场和模糊态度，
 
宣称“美日安保条约不适用于尖阁群岛”。由于两岸三地及海外华侨的持续抗议，1970年9月10日，美国国务院发言人麦劳夫斯基在针对钓鱼岛所有权的答辩中指出：“美国将把它（指钓鱼岛）的施政权归还给日本。但美国认为，施政权和主权是两回事。如果在主权问题上产生分歧，应由当事者协商解决。”意思很明确：美国归还的是施政权而不是主权，主权问题当事各方自己去争吧。




到苏联解体以后，中美之间近20年的“蜜月”关系开始冷淡。尤其是进入21世纪以后，中国快速崛起，美国重拾冷战思维，转而对中国实施遏制战略。美国在遏制中国上需要日本配合，日本在钓鱼岛争端中需要美国支持。在这个大背景下，美国在钓鱼岛问题上开始放弃“中立”立场，公开偏向日本。其重要标志，是2004年3月23日，美国国务院副发言人艾利里在回答记者提问时，明确指出：“日美安保条约适用于尖阁群岛（即钓鱼岛）。”


其实，美国此举也是因国际形势变化而进行的战略调整：既给钓鱼岛争端增加了解决难度，又为美国直接介入争端创造了条件。但我们也应认识到：美国遏制中国，同时也一直在遏制日本。美国在钓鱼岛问题上支持日本，既是有条件的，也是有限度的。因此，对于钓鱼岛问题上的美国因素，我们必须重视，但也无须悲观，应当战略上藐视、战术上重视。


04
争议难解


1972年9月，在中日建交谈判中，曾就钓鱼岛的归属问题进行过讨论。当时，两国领导人为了不妨碍建交大局，同意将钓鱼岛问题搁置起来，留待将来条件成熟时再解决。


 图为2013年中日钓鱼岛对峙


50年里，日本政府一是频频骚扰，导致双方军机和军舰曾在此区域严重对峙；二是在2005年授予2家日本公司以东海天然气田试开采权，地点就位于中国油井附近海域。但由于开采及运输难度大（冲绳海沟无法铺设油气管道），日本在东海的油气开采行动迟迟没什么进展。可以说，在相当长的时期内，钓鱼岛问题或许都很难解决：领土主权之争，事涉国家尊严，更涉及国家战略利益，谁也不会轻易让步。





而且在日本政客眼里，类似的领土争端，还可以成为国内民意的调节阀：民众对政府压力过大时，可以在争议领土上搞些事，把民众情绪从国内引向外部；或在支持率下滑时，借此操纵民族情绪，拉抬支持率。此招屡试不爽，日本政府也乐此不疲，何况还有美国从中作祟。


钓鱼岛争端会长期持续下去，是美日联手遏制中国的重要手段之一。在未来相当长的时间内，日本会在钓鱼岛问题上时不时地制造事端，中国需要应对来自东海以及台海、南海的诸多挑战。对此，我们在思想上和行动上都应做好充分的准备。
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