北京时间2020年1月30日，世界卫生组织就中国发生的新型冠状病毒（2019-nCoV）疫情再次召集突发事件委员会会议，31日世界卫生组织总干事宣布此事件构成国际关注的突发公共卫生事件（根据世界卫生组织用词，“国际关注的突发公共卫生事件”简称为“PHEIC”1）。


这一措施源自2005年版的《国际卫生条例》（“《条例》”），中国是该条例的缔约国之一。根据《条例》，PHEIC是指满足以下两个条件的“不同寻常的事件”：（1）通过疾病的国际传播构成对其他国家的公共卫生风险，（2）可能需要采取协调一致的国际应对措施。为了尽可能对PHEIC的内涵与外延做清晰界定，《条例》对“公共卫生风险”进行了定义2，《条例》还列举了一些不具有约束力的实例来帮助认定，但是认定PHEIC的法律标准仍旧比较模糊。最终的决定权是在世卫组织总干事召集的、由若干专家组成的“突发事件委员会”会议，并由总干事根据委员会的建议做出最终决定。


自2009年美国和墨西哥爆发“猪流感”以来，世卫组织共认定过五次PHEIC事件，最近的一次是2018年至2019年发生在刚果民主共和国的埃博拉病毒疫情。 

1. PHEIC 为 “public health emergency of international concern”缩略词。

2. “公共卫生风险”是指发生不利于人群健康事件，特别是可在国际上播散或构成严重和直接危险事件的可能性。




二、认定PHEIC的影响




根据《条例》，在认定PHEIC的同时，突发事件委员会应当提出应对该事件的“临时建议”（即为减少疫情扩散而采取的相关卫生措施），并由总干事对缔约国和其他国家外发布。根据《条例》所确立的框架，这些建议可以针对人员和货物，措施力度可以从“不必采取特定的卫生措施”，到对来自受染地区的人员“限制出境”，以及货物“不准离境或入境”。


值得注意的是根据《条例》第二条“本条例的目的和范围是以针对公共卫生风险，同时又避免对国际交通和贸易造成不必要干扰的适当方式，预防、抵御和控制疾病的国际传播，并提供公共卫生应对措施”，缔约国有义务对所采取的措施不得超过适度保护健康的合理程度，即缔约国有义务在采取措施时避免对国际交通和贸易造成不必要的干扰。而且，《条例》同时明确，这些所谓的“临时建议”不具有法律约束力，因此归根到底，各个国家根据“临时建议”采取何种应对措施，仍然属于国家主权范围内的事务。


2020年1月31日，世卫组织将新型冠状肺炎疫情认定为PHEIC以后，总干事针对中国，所有缔约国以及国际社会分别公布了“临时建议”。其中：


- 对中国的建议大体上遵循了中国目前已经采取的防疫措施，包括“实施全面的风险沟通战略，定期向民众通报疫情变化情况、针对人群的预防和保护措施以及为控制疫情所采取的应对措施”，以及“在尽量减少对国际交通造成干扰的同时，在国际机场和港口进行出境筛查，目的是及早发现有症状的旅客，以便作出进一步评估和治疗”等八项。


- 对所有缔约国的建议主要涉及“控制疫情的准备，包括主动监测、早期发现、隔离和病例管理、接触者追踪和防止2019-nCoV感染的进一步传播，并与世卫组织共享全部数据”。但同时明确，“根据现有信息，委员会不建议任何旅行或贸易限制”，以及“各国必须按照《国际卫生条例》的要求向世卫组织通报所采取的任何旅行措施……请各国不要采取可能助长侮辱或歧视的行动”。



- 对国际社会，建议强调“采取明显干扰国际交通的额外卫生措施（指拒绝国际旅行者、行李、货物、集装箱、交通工具、物品等入境或出境或延误入境或出境24小时以上）的缔约国有义务在采取措施后48小时内向世卫组织报告相关公共卫生依据和理由。世卫组织将审查这些理由，并可能要求有关国家重新考虑其措施。世卫组织必须与其他缔约国分享关于所收到的措施和理由的信息”。


以上建议没有直接针对货物贸易采取的任何限制措施，而且世卫组织极力避免“临时建议”对国际贸易和人员流动造成过度干扰。其中，对于拒绝人员和货物入出境或延误入出境超过24小时的缔约国必须及时向世卫组织报备的举措，更是有利于保护中国和中国出口企业的合法权益。事实上，从以往的实践来看，极少有国家因为疫情而对进口货物采取“禁止入境”的极端措施。


根据《条例》“临时建议”应在公布后三个月自动失效，但是突发事件委员会可视疫情发展决定修改或延长“临时建议”，直至下一届世界卫生大会召开。期间，发生疫情的国家也可以向世卫组织总干事提出疫情已经结束，并建议撤销“临时建议”从而终止PHEIC状态。在本次公布的“临时建议”中，世卫组织也明确，总干事将酌情决定在三个月后（或者更早）再次召集突发事件委员会会议。




三、中国企业该如何应对




首先，世卫组织设立“国际关注的突发公共卫生事件”制度的初衷是为了调动国际社会资源对疫病进行及时预防与控制，特别是为了保护一些医疗系统比较脆弱的国家。对于中国在这方面所投入的资源和努力，世卫组织已经予以充分认可。


尽管此次公布的“临时建议”本身并不包含可能严重限制中国出口贸易的措施，但是关于PHEIC的认定，仍可能对国际舆论和大众心理产生引导作用，并由此可能产生企业层面的各种合同纠纷。


面对这些可能的问题，我们建议出口企业先冷静分析，根据合同权利和其他相关法律权利与合同相对方有理有据进行讨论协商，必要时可以进行法律救济。同时受影响的企业也需要根据实际情况及时实施调整生产计划、调整供应链管理、做好现金流安排等措施，并且及早和合同相对方及各利益相关方进行主动沟通，将经济损失及舆论和大众心理带来的潜在负面影响降到最低。


此外，针对中国出口企业普遍关心的问题，以及可能采取的对策，我们提出如下初步建议：


是否会导致中国的出口货物被拒收？从进口国措施的层面上讲，如前所述，进口国因为中国发生PHEIC而禁止中国货物入境的可能性目前看来不大。但是，不排除部分境外客户因为疫情而拒收货物的情况。在这种情况下，客户拒收的理由是否成立，取决于合同条款中对于货物合格标准的约定，以及在约定不明确的情况下，买卖双方所约定的适用法律有无相关的规定。总体而言，这属于合同争议的范畴，中国出口商完全有机会根据合同条款和法律规定提出抗辩理由，争取合法的权益。世卫组织关于PHEIC的决定对争议的结果应当没有实质影响。


是否会导致出口订单被撤销？由于国内疫情而推迟节后复工，可能导致国际贸易订单交货延迟，这种情况下，境外客户可能因中国企业延迟履约而主张撤销订单，而由中国企业承担相应损失。这种情况下，中国企业是否能够避免相关损失，很大程度上取决于国内疫情是否构成导致合同无法按时履行的“不可抗力”。在这一问题上，世卫组织关于PHEIC的决定可能为中国企业主张“不可抗力”提供理由。但是“不可抗力”的主张能否最终成立，还取决于买卖合同中的“不可抗力”条款如何书写，以及买卖双方约定的适用法律对“不可抗力”有无定义。


PHEIC会对经济产生严重影响吗？我们认为，世卫组织这个决定的影响并没有很多人想象的那么严重。首先，世卫组织在做出PHEIC认定后所提出的临时建议并不具有强制性，中国作为一个巨大的市场，相信大多数国家会采取理性客观务实的态度。其次，三个月后，如果没有修改或延长的理由，认定和临时建议都将自动解除。尽管如此，从政府层面，我们仍然建议采取以下应对举措：其一，应进一步加大全国总动员力度，切实有效控制疫情的蔓延和发展，最大限度地减缓疫情造成的冲击。其二，适当扩大政府支出，进一步减少中小企业的税收负担，对一些受疫情冲击严重、但与国计民生紧密相关的企业直接给予补贴。目前，我国的财政赤字占GDP的比重大约为3%，低于很多发达国家和发展中国家的水平，仍有一定的政策空间。面对如此重大的疫情，应该充分发挥财政政策的作用。其三，适当降低存款准备金和基准利率，增加流动性释放，降低融资成本，帮助中小企业度过难关。
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