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大陆终止ECFA台湾不可承受之重合成图
作者 罗庆生（台湾国际战略学会执行长、博士）
去年7月我曾撰写《正视ECFA十年大限将至》一文，指出台湾不推两岸 “服务贸易协议”与“货品贸易协议”，中国大陆有正当理由在ECFA满10年后终止。此议题在岛内引起重视后，原本因今年1月国台办表态“不希望看到这一重要成果得而复失”而止息，近日ECFA是否终止的议题再度被挑起。
不一样的是，去年讨论此议题多为台湾学者，近日讨论者多为大陆学者。大陆学界已注意到两岸敌意滋长，单向惠台不可行，开始评估ECFA终止的利弊，而结论多认为利大于弊。如此连结大陆宣布暂停陆生来台就学，ECFA的存续似乎不再那么稳固。
本文将探讨大陆终止ECFA对台湾的影响。在此之前，由于ECFA究竟有没有“10年大限”众说纷纭，故先厘清所谓“10年大限”议题的脉络。虽然目前民进党否认“10年大限”存在，但最先提出此一质疑的却是10年前担任党主席的蔡英文；此一词汇，也是当时绿营媒体批评马时期签署ECFA时所首创。
蔡英文首先质疑ECFA10年大限
2010年4月25日，当时执政的马英九与在野的蔡英文进行一场政策辩论，辩论的主题即为ECFA。蔡英文认为世界贸易组织（WTO）规定ECFA10年内要转为自由贸易协议（FTA），而FTA要开放台湾市场，因而强调 “一签ECFA就排定了10年内一定要开放九成市场的时程”，认为将影响台湾好几百万人失业或者收入降低，批判ECFA是糖衣毒药。马英九则以开放市场的10年不是铁律，有许多例外响应。
因此，6月30日，两岸签署ECFA次日，台湾绿营媒体自由时报即以 “WTO10年大限，马举特例回避”为标题，引用多位绿营学者的论点，批评马举少数特例辩称WTO并未硬性规定，显然是在回避问题。这是“10年大限”词汇的缘由。
从国际建制的角度，所谓“10年大限”的关键在ECFA是不是FTA的过渡性协议。WTO允许各关税领域相互签订FTA，但规定FTA的零关税必须普及90%的贸易，如果基于双方需要只对部分商品免税，将妨碍他国企业竞争，对第三国不公平。但在达成FTA之前，双方可先签署过渡性协议，对特定商品免税，时限10年。
两岸达成ECFA时曾向WTO通报，指这协议并未完成，谈判仍在进行中，不属于过渡性协议。当然这不是两岸说不是就不是，但如果没有第三国向WTO提出异议，协议仍可继续。即便有第三国提出，在WTO争端解决机制下还有攻防，且这机制在特朗普政府抵制下已接近瘫痪。
ECFA实施10年甚少听闻第三国抱怨，要不要继续给予对方早收清单的免税成为两岸自己的事。然而，ECFA中规定尽速完成的《服务贸易协议》与《货品贸易协议》，前者因“太阳花学运”未能在“立法院”通过，民进党上台后即不再推动，后者的谈判也中断。故就法理而言，ECFA实施10年后有理由终止。大陆甚至无须依照ECFA文本第16条在180天前提出终止的书面通知并进行协商，径行宣布遵循WTO规定在满10年之日自动失效即可。就终止或继续ECFA这议题而言，球在中国大陆那一边。
终止ECFA对台湾的影响可能超出预期
虽然终止ECFA目前仍是假设性议题，但民进党当局也曾对此议题做过响应。国贸局统计2019年出口适用早收清单金额仅剩198亿美元，年减达16%，认为对台外贸影响已相对较小；且评估主要冲击产业为石化、运输工具及部分农产品，若恢复课征，关税约在5%到10%之间。
198亿美元并不多，仅占台湾2019年出口总值3,293亿美元的6%。关税税率5%到10%也属于可接受的范围。因此虽然陆委会表示，ECFA对双方均有利，希望能持续落实，但缓解民众反弹的成分居多，实际上绿营学者多认为，ECFA终止后的冲击并没有那么大，且愈施压美国对台的助力也愈大，只要台美FTA能签下，与日本、新加坡签单边协议的机会就提高。
不过这类观点可能过于乐观。首先，虽然美国的“台北法案”表示要增强与台湾地区的经贸关系，但特朗普上任后签署的贸易协议，无一例外，包括对加拿大、日本等坚实盟邦，都是在坚持“对美国有利”的条件下压迫对方让步而达成。台美若谈判FTA，恐怕很难回避美牛、美猪进口议题。如果亲美抗中所达成的台美FTA，结果却是美国得利台湾有损，擅长选举精算的民进党将难以承担。
绿营所期望的是美国能给予台湾更好的条件谈成FTA，但这期盼恐怕也会落空。去年因为中美贸易战，部分台湾代工厂商将生产线迁回台湾出货，使台湾对美出口增长17.16%，并取代意大利成为美国第10大贸易伙伴。如此也使得对美贸易顺差增加到114.5亿美元，较2018年49.7亿美元成长了130%。对贸易失衡极为敏感的特朗普应不会满意这数据，要让利台湾恐怕不会同意。
其次，表面上看来终止ECFA只牵涉198亿美元商品贸易，其实不然。减免关税可视为一种让利行为，双方透过ECFA互相让利表示友善，这在身分认定上表示不再视对方为敌人。两岸在签署ECFA时原本也期望透过进一步的“服贸协议”与“货贸协议”强化这种关系，可惜中断。在台湾激进的民粹主义者坚持“中国是敌人”，并逐渐在年轻族群发酵而成为蔡英文胜选的主因后，ECFA其实已是两岸关系“友善”时期的残余。
随着两岸关系的持续恶化，这种残余的象征符号愈来愈少，例如陆客自由行、陆生来台就读等都已暂停。然而，暂停的陆客与陆生可以重新开放，终止的贸易协议却不能恢复重来。不可逆的ECFA如果终止，即意味着两岸友善关系的正式结束。台海未来出现地缘政治紧张，类似1996年台海危机，甚至激化为战争的风险将变高。
如此，在友善时期建立的两岸贸易关系，是否也会翻转？
两岸从1992年达成“九二共识”后，贸易快速增长，2019年总额已高达1,903亿美元，其中台湾出口1,322亿美元，占总出口比重40.2%，进口584亿美元，占比20.5%，顺差738亿美元。2019年台湾对外贸易顺差总额为435亿美元，如果排除出口大陆，为逆差303亿美元。两岸贸易对台湾的重要性不言而喻。
两岸贸易是奠基在友善的两岸关系上，而ECFA的终止，则象征两岸友善关系的结束。如此ECFA连结的就不是198亿美元商品的出口，而是1,903亿美元的两岸贸易。两岸未来如果潜藏着战争的高风险，那我们可以想象，将会有愈来愈多的企业，基于避险的理由逐渐将生产线迁出台湾。台湾经济将如温水煮青蛙般的逐渐衰败。
虽然，台湾激进的民粹主义者或许会欢迎这种局面，他们主张追随美国对华鹰派的“脱钩论”与中国大陆贸易脱钩。但这种违反经济规律的思维在美国已遭到反弹而修正，在台湾更不具可行性。有太多的例子证明，坚持意识型态而不考虑商业利益，将对经济造成严重摧残。或许要等到ECFA真的被终止，才能启动台湾深一层次的反思吧？
标签：大陆ECFA台湾不可承受之重

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