? 郑戈 | 上海交通大学凯原法学院
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【导读】疫情愈演愈烈之际，近日美国突然升级制裁措施，大有全面“封杀”华为之势。对此，近年来坊间流传的“中国可以通过稀土禁运扼住与其有贸易摩擦的国家之咽喉”的说法再次浮现网络。而近期美国也有议员建议建立本土稀土产业，以减少对华依赖。中国的稀土何以具有国际竞争力？以稀土之“刃”，真能扼美经济之“喉”吗？
郑戈先生以中国稀土产业为例，重新反思经济发展与自由贸易的深层问题。他指出，全球经贸模式将发展中国家纳入由先发国家主导的国际秩序，后发国家却难以与发达国家展开平等竞争。中国自80年代起有计划地发展稀土工业，形成了产学研一体的稀土工业布局，并在企业间形成分工合作，最终成为世界上最主要的稀土矿和稀土制品生产国。此例说明：一国既要把握自身发展节奏，将资源优势转化为技术和产业优势，才能实现真正发展，也要在获得主宰自己命运的能力之后，积极参与塑造更公平的国际经济秩序，反过来促使欧美各国调整产业政策，重新捡起自己曾丢弃的原材料行业，自担相应的环境后果，而非一味地将后果转嫁给后发国家。这一事实本身便是迈向公平世界秩序的重要一步。但稀土故事也表明，一国试图依靠本国在某种资源或技术上的优势地位采取单边行动来谋求于己有利的不公平贸易条件，实际上都行不通，因为任何国家都不可能在所有资源或技术上都独占鳌头，而暂时领先并不意味着永远领先。“己欲立而立人，己欲达而达人”的互利共赢之道才是长久之计。
本文原载《超越陷阱：从中美贸易摩擦说起》，转自“雅理读书”，仅代表作者本人观点，供诸君思考。


重新理解经济发展与自由贸易
——以中国稀土工业为例


▍自由贸易与发展：从相克走向相生


“发展中国家”这个概念是二战后美国主导的国际秩序下的产物，由世界银行、国际货币基金组织和其他国际组织演绎而来。围绕这一概念发展起来的一系列发展理论，从早先的依附理论到晚近的国际劳动分工理论和全球价值链理论，都假定发展中国家在全球市场中的主要功能是提供原材料和廉价劳动力，由发达国家来完成高附加值的生产和加工，再卖给发展中国家。


这背后的主流理论依据是大卫·李嘉图的“比较优势”理论：一个国家在世界经济体系中的比较优势取决于对自身“自然赋予的特定力量”的有效利用。这种自然资源上的不均等分配使相互贸易的国家获得了一种重要的机会：每个国家都专注于利用其特有的要素禀赋组合来发展特定的产品和服务，并通过贸易来实现有效率的资源配置。在这种理论框架下，由于率先实现工业化的国家在制造加工的技术水平、生产组织效率和规模经济水平上都远高于后发国家，其比较优势体现在对原材料的加工方面，而发展中国家与其利用粗糙的工艺来加工原材料，并在此过程中造成大量浪费，不如将原材料直接出口给工业化国家，或者由工业化国家到发展中国家投资建厂，直接利用当地原材料和廉价劳动力，然后将高附加值产品投入国际市场。


保罗·萨缪尔森借助麦肯锡全球问题研究所的研究成果，引入了直接投资、学习／模仿和公平竞争因素，指出：“那些由生产率最高的国家所进行的对外直接投资（比如日本的汽车生产转移到美国），通过引进先进技术和刺激竞争，有助于生产率的戏剧性提高。通向高生产率进而高生活水平的必由之路是，对贸易、资本和来自最先进国家的思想开放自己的市场，并允许同那些已经使用最先进技术的公司展开强有力的竞争。” 这种理论借助的经验研究是美国和日本之间各自的比较优势，而完全忽视了一个完全没有工业基础的发展中国家一开始就参与国际竞争所必然出现的全面溃败问题。


当然，二战后国际秩序中的发展模式也强调国际组织和发达国家对发展中国家的援助，并且日益强调接受援助的国家应当进行制度改革，引入贸易自由化、私有化和司法独立等体现欧美自由主义价值的制度。因此，发展项目具有了非常明显的政治经济意图，试图将接受援助的发展中国家纳入美国主导的世界秩序，无法保持自己独特的政治和法律制度，也无法把握自己发展的步伐与节奏。在这种国际发展模式下，鲜有“发展中国家”能够发展到可以与发达国家平等竞争的水平。


中国的发展经验是一个不受这一“国际秩序”左右的例外。为了不在工业基础十分薄弱的情况下进入工业化国家主导的世界贸易体系并因此沦为原材料和廉价劳动力的永久供应国，新中国成立之后在一段时间内，着力于打造自身的工业基础，控制自身的发展节奏。然后再逐步开放，并加入世界经济体系。一开始我们着力引进外国直接投资，随后逐步实现来华投资企业的技术转让，进而在2001年正式加入世界贸易组织。


中国领导人在二十国集团大阪峰会的讲话中说：“当今世界面临的各种难题，追根溯源都与发展鸿沟、发展赤字有关。”自由贸易加发展援助的模式未能解决使发展中国家消除贫困、实现可持续发展的问题。


实际上，将发展纳入国际关系范畴的最早倡导者之一就是孙中山先生。1919年2月，正值“欧战甫完之夕”，孙中山以中国国民党总理的名义致函美国商务部部长威廉·雷德菲尔德（William C. Redfield）和美国驻华公使芮恩施（Paul S. Reinsch）等美国政要，函件中附有一份六页半的英文文件，题目是“中国之国际发展纲要”，意在呼吁美国牵头打造的以国际联盟为组织机制的一战后世界体系向中国提供资金和技术援助，帮助中国发展现代工业，并论证这样有利于世界和平，也符合欧美各国利益。其中写道：“威尔逊总统今既以国际同盟防止将来之武力战争，吾更欲以国际共助中国之发展，以免将来之贸易战争。则将来战争之最大原因，庶可从根本绝去矣。”由于美方反应冷淡，孙中山后来把这份纲要扩展为《实业计划》一书，在国内出版，作为指导中国工业化建设的方略。


百年之后，一位美国学者评论道：孙中山在一战时期提出的工业化国家协助尚未实现工业化的国家实现发展的构想终于在二战以后成为国际共识。“二战后发展援助的扩展在多大程度上让世界变得更好了，这本身是可以讨论的，但我们不可能否认国际援助已经并将继续在国际关系中扮演重要角色。在这方面没有比中国更好的例子。这个在20世纪上半叶带头说服国际社会接受发展概念以期获得援助的国家，在21世纪成为世界上最重要的援助提供国之一。”


中国加入世界贸易组织时承诺了一些发达国家和发展中国家都没有承诺的额外义务（WTO-plus obligations）。比如，在与本文相关的原材料出口贸易方面，《中国加入世界贸易组织议定书》第11.3条承诺取消所有出口税，而关贸总协定只禁止对出口货物设定数量限制，却允许采用出口关税。主导世界贸易组织规则设计的欧美国家由于本身欠缺自然资源或是为了保护本国可耗竭的自然资源，一方面通过立法限制本国资源的开采，另一方面又通过国际贸易大量进口本国工业所需的自然资源，它们当然希望作为自然资源供应大国的中国对资源出口不做任何限制。


然而，尽管承诺了一些额外的义务，中国仍然认真履行了承诺，废止和修改了大量与议定书和WTO规则有冲突的法律法规和政策，培养了大量专门从事WTO相关法律业务的人才，充分利用WTO所搭建的自由贸易体系来实现中国进出口贸易的腾飞。


在加入WTO的头十年里，中国的对外贸易额以每年22%的高速增长，从2000年的4743亿美元增加到2010年年底的29727.6 亿美元。到2013年，中国货物进出口总额为4.16万亿美元，其中出口额2.21万亿美元，进口额1.95万亿美元，成为世界第一大货物贸易国。此后于2016年被美国反超，但在2017年又回到第一的位置。


对此，有国际贸易法学者评论道：“在世界贸易组织的语境中，美国和欧盟主导着该组织及其规则的设计与起草。中国直到该组织成立七年之后才被接纳为成员，而且是在极不公平的条件下。中国被迫同意了某些专门针对中国的规则，与WTO条约的标准条款相比，这些规则赋予了其他WTO成员方更多的针对中国的权利，而中国却享有更少针对其他WTO成员方的权利。


尽管如此，中国通过自己的法律专业能力建设最终变成了有能力在法律问题上与美国和欧盟据理力争的成员国，可如今美国和欧盟又反过来说WTO规则偏向中国。中国成功地从‘规则接受者’（rule taker）变成‘规则撼动者’（rule shaker），进而又变成‘规则制定者’（rule maker）。”如今，中国是自由贸易和基于规则的多边贸易体制的积极倡导者。在积极参与推动世界贸易组织改革与缔造多边贸易规则的过程中，中国致力于代表发展中国家立场，以缩小发展鸿沟为己任。


导致发展鸿沟不断增宽的原因很多，其中之一便是，目前发达国家主导的国际贸易规则未能充分考虑各国所处发展阶段不同、所需发展条件不同的现实，而更多考虑的是发达国家在不破坏本国环境的情况下源源不断地获得原材料的需求。发达国家一方面为了保护本国环境而限制资源开采，同时采取措施为自己储备战略资源，另一方面又反对发展中国家对资源的出口实施限制。许多拥有丰富自然资源的发展中国家反而“怀璧其罪”，在发达国家“贸易权”的挟持下被永久地固定在资源输出国的地位上，无法实现产业升级。这就是学者所说的“资源诅咒”。


1970年，发展中国家80.4%的出口贸易收入来自于原材料出口，到1993年降低到34.2%，但这主要归功于东亚和少数拉美国家制造业的发展。其他资源丰富的发展中国家仍然处在依靠出口原材料来获取外汇收入的境地。在世界银行的“最麻烦”（most troubled）类别（即负债累累的低收入国家）中的36个国家里，有27个都是原材料出口国。


作为一个工业化进程的后来者，中国原本也极有可能落入“资源诅咒”。2014年，欧盟发布了《欧盟所需关键原材料报告》，在54种备选材料中最终确定了20种现代工业所需的关键原材料，中国是其中14种的全球主要供应者。尤其明显的是稀土，中国提供着全球工业所需的99%的重稀土元素和87%的轻稀土元素。但是，到了2018年，我国全年共进口各类稀土产品9.84万吨，其中进口稀土化合物(包括混合碳酸稀土)及稀土金属总量6.94 万吨，同比增长102%。特别需要关注的是中国的稀土进口量远大于稀土出口量（同期出口5.3 万吨），同时稀土精矿和混合碳酸稀土在进口量中显著提高，占比约60%，中国首次成为稀土资源产品进口大国。

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