美国基础设施融资机制对我国新基建的启示
时间：2021-05-17 作者：财政部国际财经中心｜陈霞 来源：《中国财政》2021年第09期 6park.com
美国一直很重视发展基础设施，在基础设施投融资方面积累了较为丰富的经验，形成了相对成熟和完善的融资机制。大力推进信息网络等新型基础设施建设是我国“十四五”时期经济社会发展的主要目标之一，因此可适当借鉴美国基础设施融资的一些有益做法，更好解决我国新基建项目的投融资需求。


美国基础设施建设融资的主要途径
（一）通过专门的联邦信贷项目进行融资。美国有很多与基础设施相关的联邦信贷项目为各类基础设施建设项目提供信贷支持，包括《交通基础设施融资和创新法案》（TIFIA）、《铁路改造和改善融资》 （RRIF）、《水基础设施融资和创新法案》（WIFIA）等。TIFIA主要由美联邦公路管理局负责，通过提供补充资金以吸引私人和非联邦机构投资，从而为公路等地面交通项目提供长期的直接贷款、贷款担保和备用信用额度等信贷支持。州和地方政府、运输公司、私人企业等都可通过TIFIA贷款。RRIF则主要由联邦铁路管理局负责，通过直接贷款和贷款担保的方式为相关铁路项目提供资金支持，贷款对象既包括公共部门也包括私营企业。与TIFIA和RRIF类似，WIFIA是由美环境保护署管理的用于支持与饮用水和污水处理等相关的信贷项目，支持方式亦是直接贷款和贷款担保。
（二）通过发行债券进行融资。作为世界上最发达的债券市场，通过发行各类债券融资是美国基础设施建设融资的主要渠道之一。美国州和地方政府通常采用发行市政债券为基础设施建设筹集资金。市政债券分为一般责任债券和收益债券，可享受税收豁免优惠。除此之外，美国州和地方政府还先后发行建设美国债券（BABs）、美国快速前进债券（AFFB）、私人活动债券（PABs）和伽维债券（GARVEE）等支持基础设施建设。BABs于2009年首次发行，是一种应纳税债券，其发行成本比一般的市政债券要低，仅2009年BABs就为桥梁、学校、医院等基建项目筹集到约270亿美元资金。之后美国还推出了与BABs运行模式相似的AFFB继续为基础设施项目进行融资。PABs则是由州和地方政府代表私营部门发行的免税限额债券，其收益用于联邦投资或贷款下的公共基础设施及服务项目。GARVEE 属于预期税收拨款债券，主要由州政府发行，是一种免税的融资工具，该债券由联邦政府年度拨款支持，由联邦政府和州政府提供偿还保证，信用程度更高，主要用于支持公路等交通基础设施建设项目。
（三）通过基础设施银行进行融资。基础设施银行的主要职能就是为基础设施建设提供长期高效的资金支持。目前，美国许多州都设立了州级基础设施银行（SIBs）。SIBs一方面为基础设施项目提供联邦和州政府贷款，另一方面也为私人资本和公私联合资本提供了投资渠道。SIBs通常以项目收益权为抵押，为基础设施项目提供较低利率贷款。为更好鼓励、引导和撬动各类资本参与基础设施建设，美国联邦政府已着手建立国家基础设施银行（NIB）。NIB由联邦政府以国家信用提供担保，可向具有全国重要性或区域重要性的基础设施项目提供低息贷款、担保、保险和再保险等融资服务。NIB是对SIBs的一个有益补充，进一步拓展了基础设施建设的融资渠道。
（四）通过PPP、ABS、REITs等新兴融资方式进行融资。政府和社会资本合作（PPP）是一种公私合营的融资模式，该模式鼓励私人资本与政府进行合作，通过与政府签署合同形成一种伙伴式的合作关系，共同参与基础设施项目建设。美国很多地铁、港口等传统基建项目和互联网、物联网、高铁等新基建项目都采用PPP模式。资产证券化融资主要是利用项目占有的资产，发行资产支持证券（ABS）筹集基础设施项目建设资金。房地产投资信托基金（REITs）是近年来美国基础设施领域出现的一种新兴的融资方式。REITs属于权益型投资基金，主要通过发行权益证券的方式募集非特定投资者的资金投资不动产领域，然后将收益按比例分配给投资者。


美国基础设施建设融资的主要特点
（一）重视发挥政府资金的引导和杠杆作用。美国特别重视发挥联邦政府资金在基础设施建设融资中的引导和杠杆作用，力争通过政府资金带动各类资本投资基础设施项目。如在2018年公布的《重建美国基础设施立法纲要》中，美国联邦政府表明将出资2000亿美元资金以撬动地方政府和私人资本共1.3万亿美元的资金参与到基础设施建设中来。值得一提的是，这2000亿美元的政府资金并不是直接参与基础设施建设，而是通过作为奖励资金、扩充各种信贷项目如TIFI和RRIF等方式发挥杠杆的作用，吸引包括私人资本在内的各类资本参与基建项目。此外，近年来联邦政府还通过直接拨款、税收优惠等手段鼓励、带动地方政府和社会资本投入到量子互联网、人工智能、频谱管理系统等新型基础设施建设领域。
（二）私人资本在基础设施建设融资中发挥重要作用。美国基础设施融资缺口巨大，仅靠联邦政府和地方政府无法筹集到足够资金以满足基础设施建设的需求，而私营部门则拥有大量资金，可参与到基础设施项目中来，从而更好缓解基础设施融资需求。因此，美国联邦政府和地方政府积极鼓励私人资本参与基础设施建设。目前，私人资本已成为美国基础设施融资的重要主体，参与到公路、桥梁、隧道、铁路、污水处理设施、电厂等各类基础设施建设领域。以货运铁路建设为例，虽有联邦政府和地方政府参与，但绝大多数的建设资金都来自于私人资本。这些私人资本既包括一些大型投资银行，也包括众多投资额相对较小的私营企业以及个人投资者。此外，跨州石油和天然气管道等基建项目的资金也都大部分来自私人资本。除了参与这些传统基建项目外，私人资本更是积极参与智能交通基础设施、数字物流、工业物联网、移动通讯网络等新型基建项目。美国《国家人工智能研发战略计划：2019年更新》已明确指出，要通过扩大PPP模式的使用以吸引更多私人资本参与人工智能建设。可以说私人资本是美国增加基础设施项目投资的最为有效的方式之一。
（三）不断创新融资工具是美国基础设施发展的重要支撑。美国联邦政府一直都将大规模基础设施建设投资作为促进经济发展的重要抓手，为能有效解决基础设施融资难问题，美国积极创新基础设施融资工具，不断丰富资金筹集机制，从而吸引更多资本参与基础设施项目。以债券融资为例，美国在市政债券基础上，创新推出BABs，与对市政债券进行间接补贴相比，联邦政府对BABs进行直接补贴，从而吸引了非营利机构、养老基金以及其他机构投资者等更为广泛的投资者的关注，筹集到了更多的资金用于基础设施项目。之后在BABs基础上，再次创新推出AFFB，该类债券州和地方政府可以无限期发行，这一特点使其吸引了更多投资者的关注。除此之外，近些年来，美国在发展资本市场的基础上进一步丰富了基础设施融资工具，创新推出了通过发行债务证券融资的资产证券化、通过发行权益证券募集资金的REITs和业主有限合伙基金（MLP）等。


思考及启示
（一）积极构建新基建多元化投融资机制。为更好推进新基建，应着力构建多元化融资机制，有效动员各类资金参与新基建项目。一是进一步发展PPP，撬动更多企业和社会资本参与新基建项目。国内政策性金融、开发性金融、国有企业等具有公共性质的投资应形成合力，积极发挥引导作用，动员和鼓励更多私人部门和机构投资者为新基建提供长期、稳定的资金资源。二是加强与多边开发机构合作。一方面在一些新基建项目中可利用世行、亚投行、新开发银行等多边开发机构的资金，另一方面积极推动平行融资、三方合作、多方合作等不同方式，带动更多投资主体为新基建项目提供资金支持。三是积极开发国际资源参与新基建。除积极调动国内资金参与新基建，还应充分挖掘国际资源。国外主权财富基金和风险投资公司等都拥有巨额资金，我国可设计一批风险可控、收益可观的优质新基建项目，吸引这些国际资金参与。
（二）充分发挥政府在新基建中的引导和支持作用。政府是推进新基建的主导力量，是新基建项目的推动者和参与者，应在新基建融资中发挥引导和支持作用。具体来说，一是为新基建投融资营造透明、友好、非歧视的政策环境，切实扩大和保障各类投资主体参与新基建项目。如可通过税收抵免、税收豁免、加计扣除等税收优惠手段吸引各类资本投入新基建；消除新基建市场准入方面的隐性壁垒；简化新基建项目的审批许可流程等。二是发挥中央财政资金的杠杆作用，调动地方政府和社会资本投资新基建。如对地方政府或社会资本主动参与新基建项目可给予适当的奖励金，或主动予以财政补贴，提高其参与新基建投资的积极性；在不同类型新基建项目的不同阶段，中央财政资金可适度参与，承担不同比例的项目成本；设立各类新基建项目专项基金等。
（三）大力创新新基建投融资工具。与传统基建项目相比，很多新基建项目技术含量更高、风险更多、需要资金规模也更大，因此在使用既有金融工具为这些项目融资的同时还要不断创新融资工具。可借鉴美国经验，进一步发展和完善股权融资市场和债券市场，在风险可控的前提下结合我国各类新基建项目的实际情况，设计并开发更具吸引力的新融资模式、渠道和工具，优化融资结构，降低融资风险，从而更好地通过发行基础设施股权或债券等方式从资本市场筹集到更多资金。例如我国开发性金融、政策性金融、商业金融等可在新基建项目贷款、担保、股权投资等方面大胆创新，推出一系列有竞争力的新产品，以满足不同投资者在新基建不同领域的不同需求；还可以鼓励和吸引信托、保险等各类资金共同参与新基建。
责任编辑  张蕊