中美观察｜301条款是什么？美国为什么总对中国发起301调查？
Original Arabella Bai 中美法律评论 Today
作者：Arabella Bai 斯坦福M.S.
审稿：Jobs   北大STLJ.D.&J.M.
一、事件回顾


北京时间9月10日上午，国家主席习近平应约同美国总统拜登进行了通话，讨论避免让竞争演变为冲突。这是两国元首近7个月以来的首次通话，习近平主席指出“中美关系不是一道是否搞好的选择题，而是一道如何搞好的必答题。” 美国总统拜登亦表示“两国没有理由因为竞争而陷入冲突。” 但中美关系似乎并未通过此次通话得到缓解，外交关系可能将陷入僵局。



中美元首通话的第二天，彭博社(Bloomberg)发文称拜登政府正考虑根据美国1974年贸易法(Trade Act)第301条对中国展开新一轮的调查。据相关人员称，美国贸易代表戴琪(Katherine Tai)和商务部长吉娜·雷蒙多(Gina Raimondo)，同天下午开会讨论了潜在的调查。该调查将围绕中国政府的补贴行为及其对美国经济所造成的损害进行，调查结果将可能导致美国对中国实施新的制裁，增加进口关税。


彭博社引述知情人士称，美国针对中国补贴政策发起的301调查将确定中国所有的援助补贴，并从中找出违反美国法律或世界贸易组织(WTO)规则的做法。但目前，拜登政府尚未做出最终决定。


9月14日，华尔街日报(WSJ)进一步报道称，白宫将寻求与欧盟、日本及其他亚洲盟友的合作，争取世界贸易组织(WTO)的支持，以应对中国政府的补贴政策。


二、什么是301条款？





《1974年贸易法》第301条（Section 301 of the Trade Act of 1974，美国联邦公法第93–618号，即目前美国法典第19卷第2411章）是美国政府为平衡进出口贸易的顺逆差，透过美国国会立法授权美国总统实施保护措施，以避免国内产业遭受国外竞争压力影响，其方法包括对进口产品设定高关税、限定或减少进口配额等经济政策。该法案赋予了美国总统及其政府部门无需国会批准即可制裁他国的权利。


另外，美国企业或者行业觉得自身利益受损时也可以向美国贸易代表办公室（USTR）申请，发起对他国的调查。


美国的贸易立法经历了由提倡自由贸易转向贸易保护主义的过程。二战后，美国在世界经济贸易中占绝对优势，积极倡导和奉行自由贸易政策，在全球范围内推行多边贸易体制。20世纪70年代，美国经历了自“大萧条”以来最为严重的经济衰退,陷入了长达十年的经济“滞胀期”，同时随着西欧、日本经济的恢复、迅速发展以及新兴工业化国家和地区的崛起，美国经济受到挑战，贸易赤字不断攀升。在此背景下，美国出现了自由贸易旗帜下新贸易保护主义的回潮，《1974年贸易法》和《1979年贸易协定法》两个贸易法案的通过更是为美国实行贸易保护奠定了法律基础。20世纪80年代，在里根经济学的刺激下美国经济出现复苏，但财政赤字持续走高，贸易逆差不断扩大，进一步刺激了贸易保护主义的兴起。在这种形势下，1988年出台的《综合贸易与竞争力法》（Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988），增补了《1974年贸易法》的301条款，设立超级301条款和特别301条款，标志着美国的贸易政策也最终从自由贸易政策向保护主义转变。


“301条款”被称为“美国贸易保护政策的核武器”，长期以来既是美国开拓海外市场和保护自身经济利益的最有力工具,又是美国应对国外贸易壁垒最重要的国内法律依据之一。“301条款”的内容最早可见于《1962年贸易扩展法》，后经《1974年贸易法》修订而著名。通常所说的“301条款”是指修改后的《1988年综合贸易与竞争法》的第1301～1310节的全部内容，可分为三部分:“一般30l条款”、“特别301条款”和“超级301条款”。


“一般301条款”：针对违反贸易协定的内容
规定如果美国贸易代表(USTR)确信,某外国政府的某项立法、政策或做法违反了贸易协定或与之不一致、不公正的,从而给美国商业造成了负担或限制,那么美国的贸易代表应采取法律明确授权的措施,以实现美国依贸易协定应享有的权利,或者达到消除这一立法、政策或做法的目的。【狭义的“301 条款 ”，即美国《1974年贸易法案》的“第301节”】

“特别301条款”: 针对知识产权方面的内容 
规定美国贸易代表应确定哪些国家拒绝对美国的知识产权给予“充分”、“有效”的保护,或拒绝对依赖知识权保护的美国公民给予公平与公正地进入其市场的机会,并将其列入重点国家名单。


“超级301条款”: 针对某一重点国家所有贸易做法 
确定主要贸易壁垒和扭曲贸易的重点国家及重点不公平贸易做法，美国贸易代表应在法定期限内对每一个重点国家的所有做法发起“301调查”。【《1988年综合贸易与竞争法》修订后，原“301条款”新增的“第1302节”】


三、WTO争端解决机制与“301条款”之间的博弈


自1995年成立以来，WTO已成为国与国之间解决贸易争端的主要场所，其争端解决机制是多边贸易体系的核心支柱。WTO争端解决机制是在1994年乌拉圭回合谈判达成的《关于争端解决规则与程序的谅解》（Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes）基础上建立的。WTO争端解决机制的首要目标是确保WTO各项协议的实施,废除各国与WTO各项协议的规定不一致的有关措施。WTO成员同意，如果他们认为其他成员违反贸易规则，他们将采用多边解决争端的制度，而不是单方面采取行动。


从WTO建立到特朗普政府之前，美国主要依据301条款立案，并通过 WTO 解决贸易争端。 然而，美国前总统特朗普更愿意单方面采取行动，绕开WTO争端解决机制，以促进其政府认为的“自由”、“公平”和“互惠”贸易。 在2017年特朗普政府上台之初， 白宫就授权USTR就如何规避WTO争端解决机制做出法律分析。 特朗普政府通过指出 WTO 争端解决程序中所谓的弱点以及WTO条例缺乏解决某些中国贸易行为的规定，从而为其许多关税措施（尤其是针对中国的关税措施）辩护。另外，特朗普政府还提到过去的贸易谈判和协议未能加强美国公司和工人的互惠市场准入。



图源：每日头条


随着WTO及其争端解决机制的建立和实际运作的效果的发挥,有专家认为美国贸易法“301条款”没有存在的必要, 但美国并无意放弃这一行之有效的贸易武器。 早在1998年，欧盟已就“301条款”向争议解决机构(Dispute Settlement Body,简称DSB)起诉，认为美国采用单边贸易报复措施制裁另一成员的做法明显与WTO要求争端应多边解决的原则不符，造成了欧盟利益丧失或受损，也损害了WTO的目标。


那么，301条款违反WTO的规则吗？


结论是：301条款并不违反WTO的规则，但301条款受到WTO规则的限制。


1994年，美国在批准WTO协定时，美国总统曾向国会提交"行政行动声明"并得到批准，承诺USTR应按照现行法律的规定，援引DSU争端解决程序;关于美国在有关贸易协定中的权利被违反或受到否定的任何"301条款"的决定都应依据DSB所通过的专家组或上诉机构报告作出；在专家组或上诉机构通过有利的报告后，应允许被诉方有合理的时间实施报告所提出的建议；在该时间内问题无法解决时，报复应寻求DSB授权。因此，在1998年的欧盟向WTO争端解决机构提起申诉的案件中，专家组认为，虽然301条款在条文上有违WTO规则，但由于美国已通过《行政行动声明》承诺其301调查将严格遵守争端解决机构的规则，301条款并不当然违反WTO规则。这个案件的裁决事实上明确了美国受其承诺的约束，限制了美国使用这种典型的“单边”工具，强调了WTO争端多边解决的原则，“301条款”需要服从WTO。


据报道，尽管拜登政府正在审查上届政府的贸易政策，但大多数分析人士预计，根据301 条款进行的诉讼或美国从中国进口的关税豁免不会立即发生任何变化。


四、美国针对中国的历次301调查回顾


1991年4月，美国对中国的知识产权保护发起“特别301调查”，历时9个月，最终签订第一个知识产权保护的协议
1991年10月，美国对中国的市场准入发起“301调查”，历时12个月，最终签订《中美市场准入谅解备忘录》
1994年6月，美国对中国的知识产权保护再次发起“特别301调查”，历时8个月，最终签订第二个知识产权保护协议
1996年4月，美国对中国的知识产权保护发起第三次“特别301调查”，历时2个月，最终签订第三个知识产权保护协议
2010年10月，美国对中国的新能源发起“301调查”，历时2个月，最终中方修改《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》中涉嫌禁止性补贴的内容
2017年8月，特朗普政府对中国的贸易行为发起“301调查”，包括技术转让、知识产权、创新等领域，拉开了中美贸易战的帷幕，目前该调查尚未结束。由于受疫情影响及美国总统选举，调查的第一阶段已暂停。
2021年9月，目前有消息称，拜登政府有意重启对中国的301调查。


五、美国为什么突然对中国重启301调查？


2020年1月15日，美国总统特朗普与中国国务院副总理刘鹤在华盛顿白宫的东厅签署了“第一阶段”贸易协议，《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府经济贸易协议》，以暂停贸易战。根据该协议，美国降低了部分对中国产品的关税税率。同时，该协议要求中国比之前多购买价值2,000亿美元的美国出口商品。


根据彼得森国际经济研究所(Peterson Institute for International Economics)经济学家Chad Bown的计算结果，2020年中国实际采购规模比目标低大约40%，2021年截至目前比计划购买规模落后30%。中国购买美国商品的承诺将于今年年底失效。


目前美国贸易代表办公室(USTR)正完成长达数月的对华政策的评估，作为评估的一部分，美国贸易代表办公室(USTR) 已决定强制中国兑现与特朗普政府谈成的第一阶段协议中作出的承诺，即在2020年和2021年期间增购2,000亿美元的美国商品和服务。中美贸易官员一直在讨论采购未达到承诺目标的问题，但还没有就解决这些问题的办法达成一致。更高级别的讨论还没有开始。华尔街日报(WSJ)引述知情人士称，美国贸易代表办公室并无计划全面削减特朗普时期对半数以上的中国进口商品加征的关税。


迫于商界和许多立法者的压力，拜登政府倾向于恢复对部分关税的排出程序，但尚未做出决定。拜登政府中的一些人认为，特朗普强加的关税并没有达到预期，并且逐渐失去了作为使中国重返谈判桌或履行其在 2020 年“第一阶段”做出的承诺的筹码的作用。


据华尔街日报(WSJ)报道，美国将在围绕购买承诺的谈判之后就补贴问题采取行动。


美国多届政府都曾抱怨称，中国未能全面说明向本国企业提供的所有补贴，包括中央和地方政府的支持款项以及房地产和融资方面的各种优惠。 美国政府认为中国的补贴政策危害了美国企业的发展。而在与中国谈判达成的第一阶段贸易协议中，特朗普政府未能成功让中国政府对补贴做法做出让步。这将成为尚未开始的第二阶段谈判的内容之一。


从目前的政策来看，我国政府认为补贴是对经济发展重要的一部分。除了国有企业这一传统的补贴受益者之外，更多的私营企业只要坚持国家的目标和优先事项，就有望得到政府支持。因此中国问题专家对此表示，中国政府在补贴问题上进行认真谈判的可能性很低。


那么，近年我国政府的补贴都有哪些呢？


多年来，我国政府已利用补贴帮助中国制造商在钢铁、太阳能电池板和汽车零部件等行业占据主导地位。现在，中国政府正试图将重点放在其认为对国家未来竞争力至关重要的产业上，如半导体、人工智能和量子计算。2020年，据日本经济新闻统计，中国对上市企业提供的产业补贴达到2136亿元，较去年同期增长了14%，创下历史记录。除对新冠疫苗研发相关的制药企业大幅补贴外，为应对美国“卡脖子”式的贸易制裁威胁和举措， 政府对半导体产业的补贴也是显著增长，总额高达106亿元。


最近，我国政府承诺在未来五年内至少划拨15亿美元支持1,000多家政府指定的中小企业。另外，我国也在大力推行优先购买国货的政策。过去几年中，政府实体和国有企业已经得到指示，技术采购要更多侧重国内的信息技术硬件和软件供应商。今年早些时候，中国财政部和工信部出台了新的指导方针，要求中国的医院和其他国有实体数百个采购项目国产化率达到25%-100%。这些项目包括X光机、检测设备和成像仪器。


尽管补贴导致了项目浪费、生产过剩并加剧了我国经济的低效率，但补贴对于基础产业、战略性新兴产业及国家安全相关产业是非常重要的一部分。


据华尔街日报(WSJ)报道，根据新的计划，美国将对中国的补贴发起301调查，以确定所提供的全部援助补贴，特别是那些违反美国法律或世界贸易组织(WTO)规则的做法。美国企业研究所(American Enterprise Institute)经济学家史剑道(Derek Scissors)称，针对中国特定补贴的新一轮关税可能终将取代特朗普的对华关税。


六、中美关系未来走向：新一轮中美贸易战会打响吗？


拜登政府实际上正寻找方法向中国施压，迫使其启动第二阶段谈判。


（1）美国商界在向拜登政府施压


8月6日，华尔街日报(WSJ)报道称，代表零售商、芯片生产商、农场主和其他群体的30多个美国最有影响力的商业团体发声，呼吁拜登(Joe Biden)政府重启与中国的谈判并削减进口关税。美国商界领袖对白宫的批评不断增加，认为白宫在解决导致这两个全球最大经济体渐行渐远的关键问题上耗费了太多时间。华尔街日报(WSJ)9月14日的报道称，波音公司(Boeing Co.)的高管们认为，缺乏对华政策阻碍了其在中国的销售。迫于业界的压力并且考虑到美国经济，拜登政府本意是倾向于减免部分关税，但从政治上考虑，直接宣布对中国削减进口关税将会引来共和党的攻击。因此，拜登重启301调查更多的可能是为了政治上取得平衡，来对中国的关税削减。正如上文所述，拜登政府将可能恢复对部分关税的排出程序。


（2）政治上的战略延迟


历时至少几个月的301调查也可能被美国政府在政治上加以利用，以将美方任何强硬的行动推迟到未来的某个时候。“战略延迟”是拜登上台后惯用策略，也是他在美国政界练就的个人风格。正如孙太一分析，拜登在面对较为复杂的、涉及多方利益的重要议题时，拜登会选择以“研究”作为拖延时间的策略。拜登自上台后，针对中国议题，多次使用“战略延迟”，而301调查可能又是拜登政府通过研究暂时搁置议题的手段。史剑道也表示，重启301调查可能会是美国采取固有做派，即在2022年国会中期选举前，除了看上去对中国强硬之外什么都不做。


但值得关注的是，特朗普政府的对华政策并没有得到盟友的支持，而拜登政府官员认为，与特朗普政府时期的对华政策不同是他们更愿意与盟友合作。目前，美国贸易代表戴琪已与各国贸易部长就如何与中国打交道进行了十多次交谈。如果拜登政府联合其盟国对我国进行施压，那么中国将会在贸易谈判中面临更大的挑战。



美国贸易代表办公室（USTR）发布的《2021年特别301报告》，包括中国在内的9个国家被列为重点观察名单（注：1990年中国就被美国升级列为“重点观察国家名单”， 至2021年已连续17年。）


七、专家解读


杨国华老师对301条款的寓言式解读：有两个农夫，土地相邻，长期争议不断。过去，是用武力和威胁使用武力的自助方式来解决问题的。自然地，使用边界的土地是痛苦的，因为这是危险地带。他们于是签了一个协议，说从此以后一旦有争议，就不采取自助的方式，而完全交由警察和法院处理。他们特别承诺，决不使用武力。协议签订后，一个农夫在边界上竖了一块牌子：“不得进入！进入者一经发现，可被射杀！” 这个农夫当然可以争辩说，牌子上没有说进入者一定会被射杀，因此他没有违背承诺。


参考资料：
1. Leonard, J. Biden Team Weighs China Trade Probe in Bid to Press Beijing, Bloomberg.com
2. Davis, B. & Wei, L. Biden Administration Takes Aim at China’s Industrial Subsidies, wsj.com
3. Office of the United States Trade Representative. 2021 Special 301 Report
4. Congressional Research Service. Section 301 of the Trade Act of 1974. June 2021
5. 美国之音(VOA). 拜登政府计划对中国的产业补贴展开调查. 2021年
6. 刘燕. 大力扶持！去年中国投入 106 亿补贴半导体上市企业，中芯国际获近 25 亿补. InfoQ
7. 新华网. 历史上的301调查：中国不是“中招”最多的 但回答是最硬的. 2018年
8. 杨国华教授.《美国贸易法“301条款”案》，发表于2002年
9. 学术财经. 301条款的前世今生. 2018年
张玉环. WTO争端解决机制危机：美国立场与改革前景. 2020年