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赵伟:需要担心美国政府关门吗?
送交者: 笨啊笨[♂☆★★DoctorateCandidate★★☆♂] 于 2021-09-26 9:21 已读 705 次  

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来源:赵伟宏观探索

作者:赵伟 徐骥 曹金丘(赵伟为开源证券首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事)

报告要点

9月下旬以来,市场对美国政府关门的担忧持续升温,美股、黄金等资产波动有所放大。美国政府关门的风险多大,对市场的可能影响?本文分析,供参考。

市场为何担忧美国政府关门?债务上限和预算案迟迟未定

美国债务上限和预算案,分别决定政府的“借钱能力”和“花钱资格”。根据美国国会规定,债务上限决定政府的借贷能力,即政府能够通过债券融资获得的最大资金规模;同时,预算案规定政府在每项财政开支上能够投入的资金规模。简单概括,美国政府要正常运转,既要债务上限授权借钱,也要预算案允许花钱。

但截至9月24日,美国国会既没有敲定新的债务上限,也未通过新的预算案。美国过去2年针对债务上限的豁免已经在7月底到期,由于国会迟迟未敲定新的债务上限,美国政府不得不靠消耗存款度日。举债受限的同时,美国政府还面临无法花钱的风险。美国新财年即将在10月1日开启,新的预算案依然不见踪影。

美国政府会否关门?10月初和月底前各面临一次挑战

为避免政府关门,美国国会需要在10月1日前通过新的预算案,同时在10月底之前确定债务上限。根据BPC等权威机构预测,当前的财政存款可支撑美国政府运转至10月底左右。为了避免美国政府关门,国会需要首先在新财年开启前通过新的预算案、允许政府花钱,并随后在政府存款耗尽前敲定债务上限。

目前,美国国会两党都支持通过临时预算案,但在债务上限上分歧依然较大。9月21日,民主党率先在众议院推动通过了将债务上限协定与预算案的替代品—临时性的持续决议案绑定的法案。不过,这一法案在参议院正常通过的难度较大。目前,共和党只基本同意批准临时预算案,而坚决反对民主党对债务上限的提议。

美国政府关门前景,及对市场影响?关门风险及市场冲击预计整体可控

考虑到民主党可以利用BR程序强行通过债务上限协定,美国政府关门的风险,预计整体可控。作为美国国会两院的多数党,民主党保留着最后的立法“杀手锏”——预算调解程序(BR程序)。预算调解程序下,相应议案在美国参议院的通过标准,将从60票直接降为50票。若立法进程长时间停滞,民主党可以选择利用参议院中的50席,通过BR程序强推债务上限协定,兜底政府关门的风险。

不过,不排除因为时间紧张等,预算案或债务上限未能及时敲定,美国政府临时关门数天的可能;以史为鉴,历次政府关门对市场的扰动都相对有限。美国政府关门在历史上并不少见,1976年至今已关过19次门。不过,回溯市场表现来看,历次政府关门的扰动都相对有限。这背后,或与市场知道政府关门终将解决有关,两党更多是凭此议题争取政治利益,无一愿意承担政府关门有损自身声誉的风险。

风险提示:美国财政存款快速枯竭等。

报告正文

1、周度专题:需要担心美国政府关门吗?

事件:2021年10月1日,美国政府将进入新财年,但目前新财年预算案及债务上限悬而未决,政府面临一定的关门风险。

资料来源:EIA

1.1、市场为何担忧美国政府关门?债务上限和预算案迟迟未定

近期市场热议的美国债务上限和新财年预算案,分别决定联邦政府的“借钱能力”和“花钱资格”。美国新财年即将开启之际,债务上限及新财年预算案迟迟未能敲定,引发市场广泛关注。这背后,一方面,是债务上限决定美国政府的借贷能力,即能够通过债券融资获得的最大资金规模。同时,债务上限约束下,新财年预算案规定了政府在每项财政开支上能够投入的资金规模。比如,政府在医保支出上能投入多少资金,在基建项目上能进行多大规模投资等。简单而言,美国政府的“借钱能力”受债务上限制约,“花钱资格”需要预算案授权。




2021年7月底,美国过去2年针对债务上限的豁免已经到期;为维持正常运转,美国政府持续、大规模消耗财政存款。2021年8月以来,美国此前于2019年7月暂停的债务上限重新生效,政府发债融资能力随之大幅下滑。受此影响,美国政府不得不持续消耗TGA余额及实施非常规现金措施,以维持政府最基本的运转。最新数据显示,8月初至9月22日,财政部TGA余额已经从5059亿美元大幅下滑至2727亿美元,基本回到疫情前水平。




借钱能力受限的同时,随着新财年即将拉开序幕,美国政府亟需获得新的预算案、为财政支出铺路。根据美国预算法要求,联邦政府在每个财年中(当年10月1日至来年9月30日),任何预算支出(discretionary
spending)必须严格按照年度预算案(appropriation
bill)中的要求和计划。若年度政府预算案因故延后,政府可请求国会批准临时预算案——持续决议法案①(continuing resolution)提供资金支持。若两者皆未能在新财年前及时通过,美国政府将直接失去“花钱”的权力,所有支出项目的资金来源将被暂时冻结。

①由于正式预算案往往因细节过于繁杂而无法被国会及时表决通过,美国国会和总统时常会选择通过一个有效期在1天-6个月不等的持续决议案,既可为政府提供临时拨款以避免政府关门,又可为预算案延长讨论时间。



但截至9月24日,美国国会既没有提高或暂停债务上限,同时也未确定新的预算案。虽然债务上限已生效近2个月,但美国国会两党围绕此问题的谈判,仍未取得实质性进展。不仅如此,决定政府新财年“花钱资格”的预算案,也因民主党内部在优先推进基建议案和3.5万亿美元的财政刺激法案,迟迟未能落地。



1.2、美国政府会否关门?10月初和月底前各面临一次挑战

美国财政存款预计能用到10月底左右;为了避免政府关门,国会需要在10月1日前通过新的预算案,同时在10月底之前确定新的债务上限。对于美国政府而言,面临的第一道挑战是,需要说服国会在10月1日新财年启动前通过预算案。随后,美国政府可通过消耗TGA余额及非常规现金措施,继续维持一段时间的运转。不过,根据美国两党政策中心(BPC)的最新预测,受制于庞大的支出压力,上述资金仅可支撑政府运转至10月底前后。这意味着,需要国会在10月底之前提高或暂停债务上限,否则美国政府依然不得不关门。





9月21日,民主党率先在众议院通过了将债务上限协定与预算案的替代品—持续决议法案绑定的法案。由于债务上限及预算案的立法进程严重滞后,作为执政党的民主党紧急在众议院推出了持续决议法案,并将债务上限协定绑定在内。在这一法案中,民主党提议暂停政府债务上限至2022年12月16日,同时为政府提供运营资金至12月3日。凭借着绝对席位优势,民主党已于9月21日携带此法案成功闯关众议院,并马上将其交由参议院审议。





但共和党明确表示,仅支持“纯正”的持续决议法案,坚决反对民主党暂停债务上限的提议。根据参议院议事规则,包含债务上限协定的持续决议法案,要想顺利闯关参议院,需要满足至少3/5的投票通过门槛。这对于在参议院中席位占比仅一半的民主党而言,不仅要在党内达成统一意见,还需额外获得至少10名共和党参议员的支持。然而,以参议院少数党领袖麦康奈尔为首的多位共和党资深参议员明确表示,仅支持“纯正”的持续决议法案,并坚决反对暂停债务上限。



因为时间紧张,两党接下来预计将首先讨论持续决议法案,并在10月1日后解决债务上限问题。由于经历了长达5周的休会期,美国国会接下来的立法时间非常紧张。叠加两党态度存异,持续决议法案、债务上限协定预计将分开闯关国会。作为亟需确定的持续决议法案,由于面临的两党分歧相对较小,预计将率先进入立法阶段。对于两党分歧较大的债务上限问题,立法进程大概率将拖延至10月1日之后。



1.3、美国政府关门前景,及对市场影响?关门风险及影响预计整体可控

考虑到民主党可以利用BR程序强行通过债务上限协定,美国政府关门的风险,预计整体可控。作为美国国会两院的多数党②,民主党保留着最后的立法“杀手锏”——预算调解程序(BR程序)。预算调解程序下,相应议案在美国参议院的通过标准,将从60票直接降为50票。若立法进程长时间停滞,民主党可以选择利用参议院中的50席,通过BR程序强推债务上限协定,兜底政府关门的风险。

②凭借美国副总统哈里斯兼任参议院议长的优势,民主党成为参议院多数党。





不过,短期来看,考虑到时间有限等,不排除预算案或债务上限未能及时通过国会,政府临时关门数天的可能。BR程序作为最后的立法工具,使用上存在一定的限制。比如,BR程序下,民主党只能提高债务上限至具体数字,不能暂停债务上限。同时,为了避免单独立法带来的政治风险,民主党依然优先选择与共和党合作,推动预算案或债务上限的立法。考虑到时间紧张,预算案及债务上限存在未能及时通过国会的可能。一旦出现上述情景,美国政府或将临时关门数天。



以史为鉴,美国政府曾多次因为国会未能通过债务上限或预算案,而被迫关门。美国政府关门事件,在历史上并不少见。仅自1976年以来,美国政府一共关门过19次。比如,2018年12月,因美国国会和白宫围绕时任总统特朗普的边境墙计划的拨款问题未达成一致,政府随后连续关门35天。与之相似,2013年9月,美国国会和时任总统奥巴马就医保法案存在异议,国会随后拒绝通过新财年预算案和提高债务上限,导致政府被迫关门16天。



回溯历次美国政府关门后的市场表现,风险偏好整体趋降,但影响程度、时长均相对有限。关于美国政府关门的市场影响,回溯历史数据来看,它对的扰动程度、时长都相对有限。背后的核心原因,或与市场知道美国政府关门问题最终肯定能解决有关,两党更多是拿这个议题来争取政治利益,毕竟政府长时间关门对双方的声誉都会产生极大的负面影响。当然,政府关门后的市场表现,存在一定规律。比如,关门期间,风险偏好整体趋降,美股和美元指数往往出现下跌,黄金趋于上涨。











经过研究,我们发现:

(1) 根据美国国会规定,债务上限决定政府的借贷能力,即政府能够通过债券融资获得的最大资金规模;同时,预算案规定政府在每项财政开支上能够投入的资金规模。简单概括,美国政府要正常运转,既要债务上限授权借钱,也要预算案允许花钱。

(2) 美国过去2年针对债务上限的豁免已经在7月底到期,由于国会迟迟未敲定新的债务上限,美国政府不得不靠消耗存款度日。举债受限的同时,美国政府还面临无法花钱的风险。美国新财年即将在10月1日开启,新的预算案依然不见踪影。

(3) 根据BPC等权威机构预测,当前的财政存款可支撑美国政府运转至10月底左右。为了避免美国政府关门,国会需要首先在新财年开启前通过新的预算案、允许政府花钱,并随后在政府存款耗尽前、敲定债务上限。

(4) 9月21日,民主党率先在众议院推动通过了将债务上限协定与预算案的替代品—临时性的持续决议案绑定的法案。不过,这一法案在参议院正常通过的难度较大。目前,共和党只基本同意批准临时预算案,而坚决反对民主党对债务上限的提议。

(5)
作为美国国会两院的多数党
,民主党保留着最后的立法“杀手锏”——预算调解程序(BR程序)。预算调解程序下,相应议案在美国参议院的通过标准,将从60票直接降为50票。若立法进程长时间停滞,民主党可以选择利用参议院中的50席,通过BR程序强推债务上限协定,兜底政府关门的风险。

(6) 美国政府关门在历史上并不少见,1976年至今已关过19次门。不过,回溯市场表现来看,历次政府关门的扰动都相对有限。这背后,或与市场知道政府关门终将解决有关,两党更多是凭此议题争取政治利益,无一愿意承担政府关门有损自身声誉的风险。

2、 重点关注:美国9月ISM制造业PMI


3、 风险提示

美国财政存款快速枯竭等。

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