9月，在美国的推动下，阿拉伯国家联盟（以下简称“阿盟”）的成员国阿联酋和巴林相继宣布与以色列关系正常化。对此，阿盟非但没有提出明确异议，甚至无视巴勒斯坦的抗议。

作为世界最早成立的地区性组织，已经75岁高龄的阿盟，如今，在巴勒斯坦问题上貌合神离。半岛电视台甚至发表评论：阿盟已行将就木。

二战以来，中东地区局势诡谲变幻，以色列与阿拉伯国家围绕巴勒斯坦问题的纷争贯穿始终。

阿以这对世仇为何会走向“和解”？

阿盟成立75年，为何还是难有作为？

文 | 丁贵梓 瞭望智库观察员
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大国斗法中，阿盟初立



 


中东地区地跨三洲，“五海”环绕，扼守“四海峡、一运河”，地理位置险要。在阿拉伯人定居此地之前，犹太人的祖先曾在这里生活近千年，后因外族入侵而被迫流散。7世纪，阿拉伯人在这里建立起幅员辽阔的阿拉伯帝国。13世纪，帝国覆灭，阿拉伯人开启了与外族征战的漫长岁月。

注：“五海”指黑海、地中海、里海、红海和阿拉伯海，“四海峡、一运河”指博斯普鲁斯海峡、达达尼尔海峡、霍尔木兹海峡与曼德海峡和苏伊士运河。

一战期间，英国企图借犹太人之手主宰中东，因此支持在巴勒斯坦建立一个犹太人的民族之家，后来还鼓励流散在外的犹太人重回巴勒斯坦。战争结束，奥斯曼帝国覆灭，英法瓜分中东大片土地、控制战略要冲，埃及等阿拉伯国家获得形式上的独立，实则受英国控制。

到二战前夕，欧洲反犹运动高潮迭起，大批犹太难民迁往巴勒斯坦，当地犹太人社团达44.3万人，几乎占全部居民的30%，阿犹矛盾日益激化。为了获得阿拉伯国家的支持，英国抛弃犹太人，许诺阿拉伯人在巴勒斯坦建国。

战时，德国在中东地区极力宣传反殖民主义思想、拉拢阿拉伯国家，威胁到英国利益。于是，英国决定支持渴望独立的阿拉伯人走向联合。埃及担起“排头兵”职责，组织各国商讨联合事宜。

1945年3月，埃及、伊拉克、外约旦、黎巴嫩、沙特阿拉伯、叙利亚和也门7个阿拉伯国家的代表在开罗举行会议，通过《阿拉伯联盟宪章》，阿盟正式成立。

战后，英美各执棋子、争执不下，巴勒斯坦问题被提交联合国。苏联这时正盘算着继续向南扩张，支持犹太人建国、把英国势力赶出中东成为其在巴勒斯坦问题上的最优选项。

于是，美苏合力，给英国最后一击。

1947年11月，联合国大会通过《巴勒斯坦将来治理（分治计划）问题的决议》，要求尽快结束英国委任统治，分别成立阿拉伯国和犹太国。

次年5月14日，巴勒斯坦犹太人宣布成立以色列国，一枚大国竞争的楔子被深深打进地中海东岸。

根据联合国分治计划，占巴勒斯坦地区人口不到1/3的犹太人获得了近60%的土地，且大部分是肥沃的沿海地带，引起巴勒斯坦阿拉伯人和众多阿拉伯国家的抗议。

以色列建国第2天，埃及、外约旦、伊拉克、叙利亚和黎巴嫩5个阿盟成员国相继出兵巴勒斯坦地区，第一次中东战争爆发。

战争爆发后，在美国和苏联的支持下，以色列战斗力大幅提升。反观此时的阿盟，虽然相继出兵，却始终各自为政，都想在巴勒斯坦地区为自己争取更多利益：埃及为保住自己的领导地位，出钱出力又提防其他成员国；叙利亚有意染指巴勒斯坦北部地区；外约旦则希望夺取约旦河西岸，建立大约旦王国……

结果，阿拉伯国家战败，以色列占据巴勒斯坦地区77%的领土，72.5万巴勒斯坦阿拉伯人被迫外逃。

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“硬骨头”啃不动，埃及求变



 


当然，阿盟的成立确实发挥了一定积极作用。成立之初，阿盟将成员国的安全问题和经济合作作为重点议题，并不断吸纳新成员。

1950年，阿盟通过“集体安全公约”——《阿拉伯联盟联合防御条约》，依此成立共同防御委员会、军事委员会、军事协商委员会等军事机构，抵御外部威胁；

1952年，阿盟成立阿拉伯海运公司、阿拉伯航空公司和阿拉伯经济发展组织，以谋求阿拉伯国家之间的经济合作。

原本七零八落的阿拉伯国家重新凝聚力量，阿拉伯民族解放运动达到高潮：1952年埃及革命，推翻英国控制的法鲁克王朝；1957年阿尔及利亚武装起义，推翻法国殖民统治；1958年伊拉克革命，西方傀儡费萨尔王朝垮台……

不过，与第一次中东战争如出一辙，一遇到游走在大国之间的以色列，阿盟的团结程度便大打折扣。

到1960年代末，两次中东战争期间英国势力彻底退出中东，美苏争相填补权力“真空”，以色列左右逢源：先是经由捷克斯洛伐克之手，从苏联获取大量经济和军事援助；随着美苏竞争加剧，又倒向美国，经西德之手接受美国援助，与苏联产生隔阂。

一番操作下来，以色列国力大增，并在第三次中东战争中夺取了约旦河西岸、耶路撒冷东区旧城、加沙地带、戈兰高地及西奈半岛。

苏以关系破裂后，苏联转而援助阿盟，但仍不足以弥补阿盟、特别是埃及的战争损失。作为地区大国，埃及领导了3次大规模中东战争，耗资400亿美元，牺牲10万人。1967-1973年，埃及军费开支平均每年增长20亿美元，国内收入锐减、外债增加，严重阻碍经济发展。


1973年10月，埃及总统萨达特策划第四次中东战争。这时，苏联对埃援助逐渐收缩，谋求世界霸权的野心侵蚀着埃及的利益。苏埃关系走低，美国趁机介入埃以冲突。

在美国的支持下，不甘于现状的埃及彻底抛弃苏联，开始谋求和以色列和解，让埃及摆脱战争泥潭、集中力量发展经济。

1977年，萨达特主动出访以色列。次年，在美国总统卡特的斡旋下，埃以签署《戴维营协议》，两国停战，美国主导下的中东和平进程由此开始。

埃以和解后，埃及正式归入美国阵营，成为仅次于以色列的美受援国。1979-1982年，埃及获得了美国55亿美元的援助和F-16战机等先进武器装备。

以色列则继续推行“大以色列”计划，实行“三不政策”——“不赞同建立巴勒斯坦国，不放弃东耶路撒冷，不移交被占的阿拉伯领土”，甚至大举入侵黎巴嫩，发动第五次中东战争。

对阿盟而言，主导国的叛变意味着将巴勒斯坦地区拱手让人。于是，叙利亚、利比亚、阿尔及利亚、也门和巴勒斯坦解放组织组成“拒绝阵线”，共同抵制《戴维营协议》。

注：巴勒斯坦解放组织，简称“巴解”，1958年由以阿拉法特为首的流亡巴勒斯坦阿拉伯人秘密组建，主张通过武装斗争消灭以色列。

1979年，阿盟决定中止埃及阿盟成员国资格，将阿盟总部由开罗迁往突尼斯，并要求全体阿拉伯国家同埃及断绝外交关系。

注：1981年，萨达特遇刺身亡，继任总统穆巴拉克积极恢复与阿拉伯国家的关系，埃及于1989年重返阿盟。

埃及的叛变和被驱逐，标志着阿盟开始走向分裂。

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想一致对外？难上加难



 


埃以媾和彻底戳破了阿盟那层名为“统一”的窗户纸——成员国的内部纷争被摆上台面。

首先，政治、经济和宗教差异导致阿盟成员国对各自国家利益的界定各有侧重，甚至相互矛盾。

阿拉伯君主制国家主要分布在海湾地区，共和制国家则多为总统共和，通常情况下任期终身。这意味着阿拉伯国家的政治权力总是集中在少数人手中。

各国贫富差异悬殊，少数海湾国家依靠石油发家致富，沙特、卡塔尔、阿联酋和科威特每年支付阿盟超10亿美元预算，占到总预算的80%，因而在阿盟中掌握话语权，其他国家囊中羞涩，人微言轻。

另外，逊尼派与什叶派之争，加剧了阿拉伯国家之间的矛盾。

其次，阿盟自身存在制度缺陷，难以有效调和成员国之间的利益纷争。

一方面，阿盟没有确定以首脑会议为最高级别的常设机构，缺少沟通渠道，决策权实际掌握在各成员国外长手中，在决策实践中常常为本国利益故意曲解阿盟《宪章》原则。

另一方面，阿盟各决策机构间的职权划分存在模糊性，首脑会议与理事会、常委会与专项组织、过渡议会与秘书长皆存在权限重叠。

结果，成员国基于自身利益明争暗斗，严重影响阿盟决策的效率和效果。1946-1977年，阿盟解决地区冲突的成功率仅为12%。

1970年代以前，埃及始终谋求垄断阿盟领导权。埃及被逐出阿盟后，萨达姆掌权下的伊拉克乘势而上，争夺阿盟内部主导权。与此同时，在经济上明显占优的海湾国家也不满来自阿盟内部的控制。

1981年，沙特、阿联酋、阿曼、巴林、卡塔尔和科威特6个海湾国家宣布成立海湾阿拉伯国家合作委员会（简称“海合会”）。海合会各成员国的语言、宗教相同，经济结构相似，后来更是率先形成了共同市场并建立关税同盟，堪称“盟中之盟”。

1982年，阿盟首脑会议通过“非斯方案”，一项针对巴勒斯坦问题的和平方案。这是阿盟成立以来第一次集体制定的共同方案。然而，当时伊拉克正陷入两伊战争泥潭、无暇顾及其他，黎巴嫩内战也使得地区冲突持续不断，非斯方案最终落得个被束之高阁的下场。

因国家利益难以调和、对外政策目标各异，阿盟决策经常陷入“议而无决、决而难行、行而不力”的尴尬境地，经济一体化和集体防务的目标均没能实现，对以斗争不见成效，反而导致自身分裂。

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美国再插手，撕裂阿拉伯世界



 


进入90年代，伊拉克已成为阿拉伯世界的“定时炸弹”，打了8年的两伊战争，阿拉伯河界线丝毫未动，反而欠下700多亿美元的外债。为了转移国内危机，萨达姆想到了对外侵略，目标正是同属于阿盟的科威特。

两伊战争期间，伊拉克欠科威特的债务达140亿美元。若计划成功，不仅债务可一笔勾销，而且，伊拉克控制下的出海口和石油资源也将大大增加。

1990年8月，伊拉克入侵科威特引发海湾危机。这是自阿盟成立以来第一次在阿拉伯国家之间发生的战争，阿盟决策机制无以为继，阿拉伯世界再陷动荡。

为了维护国家安全，科威特请求美国出兵海湾，帮助其恢复国家独立、主权统一和领土完整。沙特随即亦向美国求援，保护其领土安全。

对此，阿盟分化为两派：也门、约旦、巴解组织等对邀请美国出兵海湾持反对或保留态度，埃及、叙利亚、摩洛哥、沙特、科威特、阿联酋、巴林、卡塔尔和阿曼则直接派兵参加以美国为首的多国部队。

注：约旦，由外约旦与约旦河西岸地区在1950年时合并而来。

1991年，多国部队迅速消灭了伊拉克在科威特的驻军。阿盟成员国为了各自利益相互攻伐，甚至借助外力解决地区内事务，众多阿拉伯国家联合域外大国打击另一个阿拉伯国家，阿盟再次被撕裂。

不久，苏联解体，美国借机巩固在海湾地区的利益，强势介入阿盟内部纷争，加强同沙特等阿拉伯亲美派的关系，“东遏两伊，西和巴以”，推动建立由自己主导的战后中东新秩序。

同年，美国主推的中东和平会议召开，巴以双方正式开启和谈之路，并于1993年签署《奥斯陆协议》，相互承认对方的合法权利与政治权利。随后，约旦与以色列媾和，中东和平进程取得突破。

然而，美国加持下的巴以和解之路并不平坦，双方的领土、宗教矛盾始终是巴勒斯坦地区的安全隐患。

2000年9月，以色列强硬派沙龙突然造访耶路撒冷老城阿克萨清真寺，引发巴以大规模流血冲突，冲突不断升级导致和谈停滞。

阿拉伯世界的难题未得解决，美国却借此保留了自己在中东地区甚至阿盟内部的存在。阿以矛盾和阿盟内部的纷争被纳入美国全球战略版图之中。

“9·11”事件后，反恐战争成为美国直接插手中东事务的借口。2003年3 月，美国宣布对伊拉克发动战争，推翻萨达姆政权。

在此之前，阿盟曾就“是否支持美国对伊拉克的军事干预”多次召开首脑会议，但未能达成统一立场。科威特和阿联酋支持美军在阿拉伯地区内的军事行动，叙利亚、阿尔及利亚、利比亚、也门、苏丹等国投出反对票，沙特、约旦、埃及选择跟着联合国决议走。

囿于内部严重的政治分裂，阿盟没有能力阻止美国的战争计划。美军占领伊拉克后，阿盟区域政治进一步失衡。

外部势力干预亦促使阿盟加快推进一体化进程。2004年，阿盟决定进行机构改革；2005年，提前启动大阿拉伯自由贸易区。不过，二者均无甚成果。

2006年，美国推动巴勒斯坦民主选举。此后，巴勒斯坦伊斯兰抵抗运动（哈马斯）与巴解并立，巴勒斯坦的阿拉伯势力陷入分裂和动乱。

随着阿拉伯世界的分裂，阿盟对于巴勒斯坦问题的阿拉伯色彩日益淡化。比起整个阿拉伯民族的利益，各国更侧重于维护自身的利益，巴勒斯坦问题向巴以双边问题蜕化。2010年，来自阿拉伯国家的援助仅占巴勒斯坦民族权力机构国际援助资金总额的20%。

5
阿盟易主，开启洗牌时代



 


同时，阿盟各成员国内部的诸多问题，正慢慢侵蚀着阿拉伯世界的根基。

高度集权的君主制和共和制扎根阿拉伯世界，独裁统治根深蒂固，甚至出现政权家族化倾向。政治独裁个人或团体的利益凌驾于国家法律之上，政治与经济领域裙带关系蔓延。腐败泛滥，社会结构扭曲，贫富差距极大，阿拉伯世界超过60％的财富掌握在15％的人手中。

伊拉克战争后，阿拉伯国家外债总额达3500亿美元。此后，闭塞的政治系统进一步阻碍国家经济的正常发展，阿拉伯国家普遍经济增长迟缓，贫困现象扩散，到2010年成为世界上唯一贫困人口持续增加地区。

政治、经济和社会发展的严重失衡引发一波又一波群众抗议运动。2011年，从突尼斯开始的民众示威最终演变为推翻政府的运动。此后，“阿拉伯之春”横扫西亚北非，阿尔及利亚、埃及、利比亚、叙利亚等国纷纷陷入政局动荡。

一轮“政治地震”过后，阿盟内部权力结构也重新洗牌。

穆巴拉克政权倒台后，埃及持续动荡、社会动乱，失业率大增，财政赤字飙升。以埃及为代表的转型国家全力投入到稳定国内局势和经济重建上，已无暇顾及阿盟权力纷争。

海合会国家依靠强大的经济实力迅速压制住民众抗议浪潮。沙特政府紧急投入1300亿美元、增加6万个就业机会，阿联酋投入16亿美元修建基础设施，巴林加紧建造大批住房，阿曼则提高了商品补贴和养老金水平，在极短时间内，社会趋于稳定。

至此，阿盟权力中心转向以沙特和卡塔尔为首的海合会国家，而站在他们背后的正是以美国为首的域外势力。

换人当家后，阿盟在处理内部事务时更加倾向于借助美国的力量，打一派拉一派，为美国意愿披上阿盟“外衣”，在中东扶持亲美的逊尼派政权。

2011年，利比亚陷入内战危机，阿盟随即终止利比亚的阿盟成员国资格，率先呼吁设立禁飞区，并将利比亚内战问题提交联合国。沙特和科威特成为西方国家在阿拉伯世界的代理人，不仅为北约军事干涉利比亚内战提供“合法”依据，还主动参与空袭行动，劝服阿盟其他成员国加入打击利比亚卡扎菲政权阵营。

在叙利亚问题上，阿盟“新主人”依旧表现积极，中止叙成员国资格、实施经济制裁并提交联合国。卡塔尔首相兼外交大臣哈马德更是亲自操刀，出任阿盟处理叙利亚问题专门委员会主席。

在沙特和卡塔尔的推动下，阿盟各国在叙利亚问题上“一边倒”，反对巴沙尔继续掌权。

然而，海合会国家夺势并不意味着阿盟内部争权的结束。近年来，沙特和卡塔尔亦通过扶植不同派别的伊斯兰势力展开政治角力，继续争夺地区领导权。

因支持穆斯林兄弟会（沙特将其定性为恐怖组织），卡塔尔与其他海合会国家分歧日益严重。2017年，巴林、沙特、埃及、阿联酋和也门等7国与卡塔尔断交，以沙特为首的阿盟宣布将卡塔尔排除出该组织。

6
现实利益驱使，阿盟“变脸”



 


特朗普政府上台后，中东局势再添变数。

美国政府加大对以色列军事援助力度，提供F-15IA战斗机等新型武器，并协助以军改善反导系统。在巴勒斯坦问题上，特朗普政府也毫无顾忌。2017年，美国承认耶路撒冷为以色列首都；2018年，便把驻以大使馆从特拉维夫迁至耶路撒冷；2019年，承认了以色列对戈兰高地的“主权”。



针对阿拉伯国家，特朗普政府继续将沙特打造为美国在中东的支点。2017年，美国与沙特签署金额超1000亿美元、为期10年的军售大单；同时，积极说服阿拉伯国家将反恐、反伊置于巴勒斯坦问题之上，为美国的中东战略排兵布阵。

中东地区非阿拉伯国家阵营也在加速分化、重组。特别是土耳其和伊朗介入叙利亚内战后，双方大打“巴勒斯坦牌”。土耳其反对以色列吞并巴勒斯坦人土地，与充当美国代理人的阿拉伯国家关系持续恶化，伊朗则是反对以色列的地区霸权主义长期主力。于是二者趋向合作，各取所需，谋取地缘政治利益。

土伊合流为美国的中东利益带来新的威胁，成为其推动阿以“和解”的加速器。

2019年，美国发布“中东和平新计划”，除了承认耶路撒冷为以色列“不可分割的首都”之外，还承认以色列在约旦河西岸犹太人定居点的主权。

这进一步割裂了巴勒斯坦的实际控制区域，招致阿拉伯国家不满。第30届阿盟首脑会议随即发表声明，坚决反对美国有关耶路撒冷和叙利亚戈兰高地问题的立场。

2020年2月，阿盟在开罗召开紧急外长会并发表公报，宣布拒绝接受美国政府提出的“中东和平新计划”，支持巴勒斯坦合法权利。

只不过，已被美国洗牌的阿盟成员国并非都是“中东和平新计划”的反对者。埃及建议巴以双方根据美国方案提出各自主张，沙特亦建议巴以在美国主持下协商解决分歧。

囿于内部分歧，阿盟很难给出能够抵制“中东和平新计划”的有效方案。阿盟各国在巴以纷争上的不同立场不会阻碍沙特等国继续同美国合作、推动阿以“和解”、应对“伊朗威胁”的步伐。

加之新冠肺炎疫情暴发、全球经济复苏缓慢，阿拉伯国家经济雪上加霜。能源需求锐减导致油价低迷，海湾国家经济亦浮现风险。为摆脱危机，海湾国家适时调整对外方针，转向“以我为主、以国家利益为重”的务实政策。

于是，巴勒斯坦独立建国的梦想再次让步于国家利益的现实，意识形态因素持续淡化，各国纷纷开启与以色列关系正常化。

9月15日，在特朗普的主持下，阿联酋与巴林特使正式签署了与以色列的关系正常化协议，阿盟也决定“不明确谴责阿联酋与以色列的关系正常化协议”。

对此，巴勒斯坦外交部长马勒基提出抗议，并主动放弃下半年阿盟轮值主席职位。

可惜的是，在如今的阿盟里，已经没有多少国家愿意且有能力为实现巴勒斯坦的夙愿而放弃自身利益。