美国东部时间5月21日，美国国务院发布声明表示，美国将于22日退出《开放天空条约》、并向其他缔约国递交退约决定通知。同日，美国总统特朗普向俄罗斯发难，声称美国退出《开放天空条约》的原因在于俄罗斯率先破坏该条约，但也表示美俄两国之间应签署新协议作为美国退约的弥补。对此，俄罗斯副外长亚历山大?格鲁什科声称，美国退出作为多边条约的《开放天空条约》将导致所有缔约国利益受损，尤其是将破坏欧洲安全基础、对美国盟国的根本利益产生沉重打击。虽然目前为止其他缔约国尚未就美国退出《开放天空条约》普遍作出反应，但从俄罗斯对美国的回应态度之强烈，不难看出这一问题的严重程度。那么，《开放天空条约》是个什么性质的国际体系，美国退出该体系又会产生什么样的影响？

图注：特朗普上台以后开启了“退群”模式，巴黎协定、TPP、中导条约say goodbye
1992年，欧洲安全组织的27个成员国在芬兰赫尔辛基签署了《开放天空条约》的议定书，该条约于2002年1月1日起生效，目前的缔约国包括白俄罗斯、比利时、波黑、保加利亚、加拿大、克罗地亚、捷克、丹麦（含格陵兰地区）、爱沙尼亚、芬兰、法国、格鲁吉亚、德国、希腊、匈牙利、冰岛、意大利、哈萨克斯坦、拉脱维亚、立陶宛、卢森堡、荷兰、挪威、波兰、葡萄牙、罗马尼亚、俄罗斯、斯洛文尼亚、斯洛伐克、西班牙、瑞典、土耳其、乌克兰、英国、美国。2001年5月，俄罗斯国家杜马批准了《开放天空条约》的条款内容，目前仍然是该条约的成员国。
按照《开放天空条约》的条款内容，条约缔约国允许其他缔约国派遣飞机在本国领空全境进行航空侦察，被侦察一方无权以国家安全方面理由拒绝侦察飞行，并为进行侦察拍照的飞机提供包括设置起降机场、提供机组人员的后勤保障等服务。另一方面，条约缔约国在其他缔约国上空进行侦察前需预先告知对方并进行协商，在侦察时需严格按照双方协定的航线飞行，同时还允许被侦察一方或第三方向机上派驻观察员对侦察设备是否合规进行监督，并向条约报备飞行计划、在侦察飞行结束后向全部缔约国公开侦察图像资料。

图注：美国空军OC-135B侦察机
《开放天空条约》还对执行侦察任务的机型、侦察飞行的细则进行了规定，并禁止使用具有武装的飞机执行开放天空侦察任务。目前，美国执行《开放天空条约》侦察任务的专用机型为OC-135B侦察机，俄罗斯则是图-154Lk-1侦察机或安-30B航空测绘机，不过俄罗斯正在用图-214ON替代，另外一些国家如法国则采用C-130H一类的非专业侦察机型执行任务。另外，也有一些国家的选择派观察员搭乘其他缔约国的飞机进行观察飞行，如土耳其的观察员曾搭乘瑞典空军的CN-235。

图注：俄罗斯安-30测绘机
从《开放天空条约》的内容来看，这一条约规定的内容与其说是“侦察”倒不如说是“参观”。虽然很多签约方一直在进行侦察飞行搞“小动作”、被侦察方则想方设法“瞒天过海”，但总体来说《开放天空条约》自签订以来一直没有过内容被严重违背的记录，各缔约国也很清楚该条约实际上的在于维持缔约国之间的正常关系，检查国际军控条约执行情况、确保军事透明度等任务目的反而只是“附带”。

图注：图-214ON
在《开放天空条约》签署的起初几年里，该条约的执行情况相当良好，到2011年时俄罗斯已在其他条约缔约国境内进行了33次侦察飞行。但最近几年，《开放天空条约》的履行在美国遭受到了非常严重的挫折。早在2016年，美国国内就有人拿《开放天空条约》说事。2016年4月，美国国务院在报告中指责俄罗斯“未按照条约内容履行确保全境能够被有效观察的义务”，随后参议院外交事务委员会于6月23日通过了敦促俄罗斯履行《开放天空条约》规定义务的决议。当时还有美国国会某些议员声称，俄罗斯在执行观察任务的飞机上安装了不合规的设备，同时美方还拒绝俄方使用新一代的图-214ON侦察机进行侦察，这使得美俄两国围绕《开放天空条约》产生了一系列龃龉。

图注：美国的RC135S侦察机
到特朗普时代，美国和俄罗斯因《开放天空条约》产生的矛盾越来越深。2018年初，美国声称俄罗斯对使用本国军事基地作为执行开放天空观察飞行的机场加以限制，俄罗斯方面也予以回击，《开放天空条约》因此作用下降。同年8月，美国借口俄罗斯违反该条约而停止与俄罗斯在条约框架内进行合作，导致双方针对对方的开放天空侦察活动暂停。2019年10月，美国首次传出可能退出《开放天空条约》的传闻。对此，俄罗斯方面反应激烈。俄罗斯安全委员会秘书帕特鲁舍夫声称美国退出《开放天空条约》的计划与退出《中导条约》、《反弹道导弹条约》，以及拒绝批准《全面禁止核试验条约》、签署《新削减战略武器条约》共同增加了全球安全风险，并可能致使核武器的使用门槛降低、导致战略局势判断复杂化。

图注：俄罗斯图-154侦察机飞跃华盛顿上空 6park.com
另一方面，俄罗斯似乎对于美国企图退出《开放天空条约》早有预料。2019年12月25日，俄罗斯副外长格鲁什科指责美国退出《开放天空条约》的动向是对欧洲国家的安全完全不予关心的表现，实则是将欧洲国家视为美国的“附庸”。他同时还表示，美国认为现有的国际军控体制都在限制美国利益，因此或早或晚会退出《开放天空条约》，虽然这个选择“令人遗憾”，但俄罗斯方面已经做好了应对准备。这个说法也得到了俄罗斯外交部不扩散和军控问题司司长弗拉基米尔?叶尔马科夫的支持，叶尔马科夫称美国“退出约束性质的条约将破坏国际安全”，还指责美国“从90年代起就一直如此”，并表示美方可能退出《开放天空条约》并不另俄方感到意外，俄方也已经“完成了全部准备”。

图注：执行任务的图-154侦察机
可见，在2019年下半年时，美国似乎对于《开放天空条约》“去意已决”，而俄罗斯也摆出了一幅“去者不拒”的姿态，双方一拍两散似乎成为定局。之所以当时美国没有立即退出该条约，很可能与来自国内的压力有关。2019年10月，美国众议院外交委员会主席埃利奥特·恩格尔在与美国国家安全顾问罗伯特·奥布赖恩的信函中，对特朗普或将决定退出《开放天空条约》的深切关注，随即美国政府即表示并没有退出该条约的打算。同月，众议院议员吉米?帕内塔向国会提交法案，对退出《开放天空条约》予以反对，称退出该条约将威胁欧洲安全、进而威胁美国国家安全，这一提案获得其他几名国会议员支持。

图注：执行“开放天空”任务的图-154飞越美国爱德华兹空军基地
另一方面，按照俄罗斯减少核危险国家中心主任谢尔盖?雷日科夫的说法，美国向《开放天空条约》体系提交了2020年度对俄罗斯上空进行21次观察飞行（总计计划飞行37次）的申请，由此可见至少美军仍然希望留在该条约体系之中。对于美国军方来说，虽然《开放天空条约》的政治色彩远高于政治意义，但无论是在确保对俄罗斯军事部署情况的基本了解，还是确保美军在国内政治体系中的地位、并确保争取预算，《开放天空条约》的意义都非常显著，因此美军希望继续履行《开放天空条约》实属正常。目前来看，美国国内的压力可能让美国退出《开放天空条约》的进度放慢，但并没有影响到最终决策。

图注：拉夫罗夫和特朗普
而目前美国退出《开放天空条约》的决定，俄罗斯方面似乎早有应对。4月21日，俄罗斯外长拉夫罗夫表示，美国退出《开放天空条约》几乎已成事实，俄方将根据美方可能的决定做出反应，并观察其他北约国家是否会跟随美国退出该条约。拉夫罗夫还反驳了美国对俄罗斯违反《开放天空条约》的指责，声称这种指责任何依据。而在美国退出《开放天空条约》的另一方面，拉夫罗夫认为由于该条约在军事互信方面的重要意义和军事透明度领域的作用，欧洲国家是否也会退出该条约“值得怀疑”。可见，虽然美国和俄罗斯都将《开放天空条约》视为工具，但两者的出发点不尽相同。
目前，针对俄罗斯可能对美国退出《开放天空条约》采取对等措施的可能，美国也在尽力避免欧洲国家因此受到影响。5月22日，美国国防部发布的声明指出，将在退出《开放天空条约》后可能向欧洲国家提供美方拍摄的俄罗斯境内目标照片，目前正在对这个计划进行研究，应该说这个表态有些讽刺——此前，美国一直在与签订了《开放天空条约》、却并没有相应的观察机型的国家进行合作，并向后者提供了参与飞行任务的机会，这就难免让人产生美国即便在应对盟国的措施方面也诚意不足的印象。从这个角度，倒是不难看出俄罗斯指责美国退出《开放天空条约》将威胁欧洲安全并非言过其实。

图注：执行“开放天空”任务的加拿大 CC-130J运输机，配备有“ SAMSON”传感器舱
显而易见，美国和俄罗斯能否继续履行条约内容，是决定《开放天空条约》是否存续的关键——从该条约的签订时间不难看出，条约的目的就是确保冷战结束后美国、俄罗斯、欧洲国家之间基本的军事互信，如果美国和俄罗斯任何一方拒绝履行条约，那么这个条约的存在意义也就不存在了。目前美国率先退出《开放天空条约》，实则已经宣告了该条约即将步入名存实亡的阶段。毫无疑问的是，美国的这个决定在国际军控领域开了个极坏的先河，甚至可以说其破坏效应比退出《中导条约》等美俄之间的双边条约还要恶劣。接下来美国无论退出哪些对美国军事力量产生一定限制的国际体系，或许都将不再令人奇怪甚至会“习以为常”，然而这种“习以为常”实则是冷战后国际秩序走向崩盘的体现，无论如何也配不上“正常”二字。

贴主:熠熠童心于2020_05_24 23:28:18编辑