清初，沙俄就不断侵扰蒙古地区，康熙年间，居于天山以北的蒙古一部勾结沙俄叛乱，在康熙的亲征下，康熙三十六年（1697年）平叛。但沙俄仍在边境制造事端。雍正五年（1727年）中俄签定的《恰克图界约》肯定了蒙古属于中国，但沙俄的势力也越过了西伯利亚，伸展到贝加尔湖一带，为后来的外蒙独立留下了隐患。 

 

以慈禧太后为首的清朝统治者有心改变蒙古现状（图源：VCG） 清朝统治者对蒙古氛围的变化甚是关切，为了扶绥蒙古王公上层以及防止沙俄诱惑下的离心倾向，光绪二十八年（1902年），科布多参赞大臣瑞洵上奏朝廷，奏请举办练兵、垦田、畜牧等事，上谕命先“妥筹经费，再行次第举办，以收实效。”次年年末，瑞洵奏称“经费难筹，前议练兵、畜牧各事宜，拟请停办”。上谕批道“下部知之”。这近两年时间里，瑞洵除了将原有的稽查俄商局改称洋务局，几无举措。 到了光绪三十一年年末，清廷终于有所动作，特派肃亲王善耄巡视考察内蒙古东部地区，以推行新政。 善耄因姻亲之故宿与蒙古王公交好，所到各旗会见王公及台吉章京皆表示愿为朝廷新政作河海涓滴之助。 巡历三个月后，善耄虽然巩固了满蒙情谊，但也深感局势危急，他奏报清廷：“以今日为蒙计，盖舍亟谋对俄日之策，固无他术矣。俄日两国处心积虑，洞瞩几先。今以我内蒙古诸部衡之，地近畿疆，所关尤重，远溯国家之旧政如此，近电线邮局不谋自集。偶有边警，运兵亦易，其利益考各国之新法如彼，后患方剧，前事可师。” 善耄全盘分析了蒙古的优劣之势，提出开垦、采矿、专养马匹、开办牛羊毛革加工厂、修筑铁路、兴办教育以及治盗等八项措施，以带动蒙古社会、经济的发展，增加财政收入。不过善耄也意识到，举办新政处处皆需巨款，故“应一面集资，一面开办，俟一事赢余再谋二事，回环迭进，以必济为期。始事纵有诸艰，持久自能就绪，通力合作，务竟全功”。
同年，军机大臣徐世昌奉命巡视东三省，也负有考察东部蒙古的使命。他认为设立东三省蒙务局，有利于改变东蒙古“势分力孤”的状况。 

 

在清政府派人考察蒙古地区的前后，朝廷大员、封疆大吏、蒙古王公也纷纷提出了在蒙古地区实施新政的具体措施。光绪三十二年至光绪三十四年，内阁中书钟镛、科布多帮办大臣锡恒、库伦办事大臣延祉、政务处大臣左绍佐、岑春煊、内蒙古卓索图盟喀喇沁扎萨克多罗、科布多参赞大臣连魁都楞郡王贡桑诺尔布、东三省总督徐世昌先后提出“蒙古事宜十四条”、《蒙古办法大纲》等奏请，称善耄提出的8项措施外还建议清廷驻军外蒙。 清政府只顾担心沙俄出面反对，但没有顾到蒙古僧俗贵族和民众的向背问题，在征询了各部大臣、各地将军、督抚的意见后，宣布废止从前关于蒙汉不得通婚的禁令，鼓励内地汉人到蒙古开荒；在蒙古增设卫生局、巡警队、学校、商品陈列所，开始新政。而且因蒙古地区经济社会状况和政治体制与内地不同，外蒙古比内蒙古更加落后且处于边境，上述部院大臣、封疆大吏、蒙古王公提出的在内外蒙古实施新政的各种措施在外蒙推行比内蒙慢的多，且内容也有减少。落实且激起蒙古与满清冲突的三大事项是殖民、设官、驻军。 蒙古人，或者说外蒙古人对新政最大的疑虑是倾听在蒙区扩大亭县的编制，以及将目的放垦为农田的政策严重减损了蒙古封建领地和传统牧业的空间，这一举措严重地威胁着蒙古人的生存。而且原本全部属于王公贵族们的荒价地租，超过一半被朝廷收入了国库，仅在内蒙地区，至光绪三十四年，据不完全统计，清廷已通过放垦蒙地获银670万两之多。 

 

更为重要的是，宣统二年（1910年）三多领命库伦办事大臣后，不顾善耄循序渐进之语，全力推行新政。一向享受清廷优待的蒙古王公非但不能得到财政上的支持还需令纳“报效”，使蒙古地区的财政状况陷入恶性循环之中。仅库伦一地以商民每年被迫向清廷交纳的“包捐”银高达2.4万两。清政府还通过发行国债即“昭信股票”来筹措资金，如图什图汗、车臣汗两盟封建王公，外蒙藏传佛教活佛哲布尊丹巴等上层喇嘛等被“劝办昭信股票”，向清廷交纳报效银20万两，其中哲布尊丹巴一人报效银就6万两。陈祟祖在《外蒙近世史》中指出，“所有各机关之开办经费及经常应需之费，悉数责令蒙古供给，蒙官取之蒙民，蒙民不堪其扰，相率逃避，近城各旗为之一空。

 

宣统三年夏，哲布尊丹巴活佛派一支代表团赴俄罗斯沙皇政府寻求帮助，实现他们独立于清朝的愿望。信内详细地列举了清廷对蒙古王公的“凌辱”：中国的杜什梅尔（官吏）把蒙古大汗可以自己拿爵位和称号来颁发赏赐、各封建主可以自行承袭爵位占有遗产的权力夺去……在举办“新政”、设立各种机关的名义下，有许多汉人来到我们的蒙古。他们把喀尔喀北部数旗变成了农垦区域，定居在那里，汉人企图借此彻底破坏我们的生存手段，巩固他们的边界。……近年来一大批汉人涌入蒙古，沿着这种途径形成社团，居住在库伦及蒙古其他地方。在光绪十七年，在内蒙古卓索图盟和昭乌达盟居住务农的汉人突然叛乱，任意屠杀喇嘛及平民，男女老少，并烧毁了许多房屋。如果类似的事情再度发生，将会使我们遭受巨大的灾难。 沙俄对此乐见其成，驻库伦代理领事拉弗多夫斯基（В. Лавдовский）在7月1日第595号报告中预言：“我国在蒙古的方针政策发生极大影响的时刻可能即将到来。……假如我们不给予蒙人庇护，那么，我国将会———可能将永远———丧失我国目前在该地所享有的高度威信和好感，此外或许会另一大 国将出现于蒙古并取代我国在那里的地位。” 

 

7月30日，蒙古王公达成了共识：中国人实行新政的目的在于彻底奴役蒙古，决定在哲布尊丹巴的领导下联合起来，向俄国请求庇护，并脱离中国。但是沙俄并没有回应他们的请求，仅允诺给予适当的援助。 远东问题特别会议记录了沙俄的心态：“最符合我国政治宗旨和当前政治局势的做法是：帝国政府在蒙古问题上不主动发表意见，不承担以武力支持喀尔喀蒙人脱离中国的义务而是居间调停，并通过外交途径支持蒙人捍卫独立的愿望，不要与他们的宗主国君主清朝皇帝脱离关系。”这样既可以保全沙俄在蒙古的利益，也可以博得清廷的好感，在解决“我国在华的其他政治问题时”作为勒索的武器。 在沙俄暧昧不清的态度下，蒙古的独立悬而未决。清廷在俄国出兵干涉下，外务部当即令三多“体察实际情形”“如实有碍杂之处，均可从缓办理”。三多一改之前的一意孤行，与活佛数度交涉后形势略见和缓。 然而1911年，革命党“驱除鞑虏、恢复中华”为口号掀起一场反对满清的革命，所表述的民族主义让蒙古王公心有余悸，他们认为辛亥革命胜利必将进一步剥夺王公贵族们的既有特权。同时，革命党破坏旧传统和佛教的谣传不胫而走，外蒙古王公决定奉哲布尊丹巴为可汗，正式独立。 11月30日，哲布尊丹巴正式发表声明，宣布12月1日独立，建立“大蒙古国”。并以正式文书通告库伦办事大臣三多，要求其限期离境。该文告的主旨，除在说明独立的原委之外，还特别提到：“今内地各省，既皆相继独立，脱离满洲，我蒙古为保护土地宗教起见，亦应宣布独立。”12月28日，哲布尊丹巴正式登基为帝，年号“共戴”。 

 
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