美国国家安全委员会第81/1号文件形成问题研究 6park.com
 
    杜鲁门总统在1950年9月11日批准的美国国家安全委员会第81/1号文件（以下简称NSC81/1），确定了美国在朝鲜战争中的“北进”战略原则。在美国东亚遏制战略、美国对朝鲜政策的演变进程中占有重要地位。在80年代以前，因其尚未解密，学术界难以利用它来进行研究。80年代以来的研究，在怎样认识NSC81/1的来源、特点、地位诸多方面仍然有许多分歧。本文试抒浅见，以求教于方家。 6park.com
 
     一 6park.com
 
    要准确地估价NSC81/1的历史地位，首先应该考察它在哪些方面对战前美国东亚遏制战略、美国对朝鲜政策有所继承、有所扬弃。如果说雅尔塔体制的特点是美苏各占一个势力范围，用除战争以外的一切手段相互遏制竞争，但军事力量不得越过势力范围分界线，那么，NSC81/1正是在直接使用军事力量这一方面标志着美国东亚遏制战略和对朝鲜政策的重大转变，而非其他。 6park.com
    众所周知，1947年3月12日杜鲁门总统的冷战演说，标志着美国对外政策的重大转变。其具体方向，用新任国务卿马歇尔的话来说，就是：“今后，我国政策的目的是必须恢复在欧洲和亚洲的势力均衡，所有行动都将以此为基准来进行①。在美国政府决策者看来，欧洲和亚洲面临的社会经济混乱和动荡，“为苏联的扩张提供了理想的环境”。要想遏制苏联，首先要“改变有利于其扩张的基本条件”②。在欧洲，应该推进德国的复兴；在亚洲，日本乃是“意识形态斗争最重要的场所”，美国在推进亚洲经济复兴时应首先考虑日本①。应该说，美国政府内部对此没有多少分歧，争论主要在于怎样确定朝鲜在美国亚洲战略中的地位。 6park.com
    1947年7月，美苏联合委员会会议破裂后，美国政府开始重新审查对朝鲜政策。美国政府决策人的主张一开始就呈现出两种极端倾向，陆军部参谋长联席会议着眼于朝鲜在美国亚洲军事战略中的地位，主张尽早从朝鲜撤军。他们认为，“从军事安全的观点来看，美国保持目前在朝鲜的军队和基地并无战略价值②，美国缺乏在亚洲大陆同苏联进行地面作战的能力。一旦在远东发生战争，美国只能利用在日本、冲绳、阿拉斯加和阿留申的海、空军力量进行反击。即使在亚洲大陆保持海、空军基地也是在山东半岛。这样，美国既能破坏苏联同朝鲜、华北之间的联络，使旅大地区中立化，又能在更大范围内对抗苏联的制空权。驻守在南朝鲜的美军在战争爆发后应尽量撤往日本③。相比之下，国务院更多地立足于美国在世界范围内遏制苏联的政治战略利益，强调要通过大规模地提供政治、经济技术援助和军事援助，促进南朝鲜的政治经济自立，向苏联施加有形或无形的压力④。这种局面如果持续下去，无疑只会延宕对朝鲜政策的调整。部际政策协调委员会曾经试图协调二者立场，提议“在可能使用的资金、人力装备的范围内”，增强南朝鲜警备队，并向南朝鲜当局提供政治、经济和军事援助；本年内（1948年）8月15日建立韩国政府，此后3个月内美军撤离。国家安全委员会认为，在实施这些以前，首先应该确定对朝鲜政策的基本原则，并责成部际政策协调委员会负责文件的起草。1948年4月2日，该文件作为NSC8由杜鲁门批准①。 6park.com
    NSC8是美国国家安全委员会建立以来制定的第一个对朝鲜政策决定。它提出“苏联对朝鲜政策的主要目标是最终控制整个朝鲜，强化其对中国、日本的政治战略地位，削弱美国在上述地区和整个远东的地位。”“美军撤退，或许被视为背叛远东的盟友，并导致世界其他地区的力量对比关系变化有利于苏联”。因此，应向南朝鲜当局提供下列援助：（1）在美军撤退以前，训练并装备5万名警察部队，以维持国内治安；（2）1949年度提供1.85亿美元救济、复兴援助；（3）设立美国外交使团、军事顾问团，继续使联合国关注朝鲜独立问题。驻朝美军在1948年12月31日前完成撤离任务。“朝鲜的任何党派、任何势力所采取的任何行动”，只要不构成对美国开战的理由，美军就不应过度介入。 6park.com
    NSC8的这些规定，兼顾了美国的政治、军事利益，显示出美国政府决心要将美军撤退所带来的消极影响抑制在最低限度以内。但是，它完全排除了美军继续驻留在南朝鲜的可能性，也完全排除了使南朝鲜军事力量发展到能与北朝鲜军队抗衡的可能性②。唯其如此，随着欧洲冷战风云的变幻和中国大陆国共两党斗争形势的发展，美国对日占领政策的转变，在美国政府中要求修正NSC8的呼声也骤然兴起。这股力量最先来自国务院远东司的主管官员巴特沃恩、毕晓普、博顿和陆军部负责占领区事务的主管官员洛维特等人。在他们的眼中，NSC8过低估计了美军撤退给远东太平洋地区安全带来的影响。美军撤离朝鲜半岛，无论如何都意味着共产主义势力在东北亚的扩大。如果朝鲜全境都被共产主义势力所控制，日本就将被迫面临被库页岛、千岛、朝鲜三面包围的形势。1949年3月16日，国务院提出了NSC8/1④，3月22日，经第37次国家安全委员会讨论修改后列为NSC8/2。 6park.com
    同NSC8相比，NSC8/2的基调仍然是回避直接军事介入，期待通过美国在政治、经济和军事方面的援助，促进南朝鲜的政治经济稳定，进而遏制共产主义势力。不过，国务院和陆军部的理解不尽相同，在国务院看来，NSC8/2加大了对南朝鲜提供援助的力度，增加了援助的种类。例如，在美军最后撤离以前，将提供南朝鲜陆军65000人（内含侦察机）、海军（海岸警备）4000人和警察部队所需装备、半年用的储备物资，转让紧急备品；三年内将提供4.1亿美元援助，1950年度提供1.9亿美元。而在陆军部看来，NSC8/2的最大成果是明确规定了美军撤退的期限是1949年6月30日以前，并将对海军的援助限定为海岸警备装备，侦察飞机属于对陆军援助的一部分①。 6park.com
    应该承认，在1949年7月至1950年6月25日以前这一年时间里，美国在对南朝鲜提供政治、经济、军事援助这一方面呈现出有所加强的趋向。1949年10月16日，杜鲁门总统签署《共同防务援助法案》，要求在1950年会计年度拨款2764万美元用来援助伊朗、朝鲜、菲律宾。其中1020万美元用于南朝鲜。1950年1月26日，《美韩共同防务援助协定》签字，3月15日，国会批准对南朝鲜的军援拨款1090万美元。然而，从军事战略角度来看，美国回避在朝鲜的直接军事介入这个方针依旧如故，没有呈现什么变化。在我们所论述的这一时期，五角大楼始终把苏联力量的增强和发展视为对美国的最大威胁，主张“在欧洲和西亚保持战略攻势”，“在远东保持战略守势”，这一点在1948年3月30日的NSC7和11月24日的NSC20/4中都得到了确认。在1949年12月8日参谋长联席会议批准的《对苏战争计划》中，这种战略观念仍然历历在目③。如果北朝鲜军队发动全面进攻，美国的行动方针虽然可以有多种选择，但在朝鲜投入作战部队“是错误的，实际上不可能的”①。1950年5月10日，国务院同陆海空三军首脑举行会谈，研究向南朝鲜提供战斗机事宜。这次会谈也是战前协商对韩军事援助问题的最高峰，驻汉城大使穆西奥乃是这一动议的首倡者。他在发言中反复强调，为了鼓舞南朝鲜军队士气，虽然不必提供完整的空军力量，但非常需要20－40架F51型战斗机。为此，就必须解决修改NSC8/2和资金调配问题。国防部军事援助局长莱姆尼兹婉言拒绝了这一要求，强调从朝鲜在美国战略全局中所占地位的重要性来看，援助属于政治问题，应由国务院自己解决。对陆军和海岸警备部队的追加援助问题，应向对外军事援助委员会提出。结果，会议对上述问题没有作出任何结论①。这也说明，战前美国在朝鲜的遏制政策是以有限的手段支撑着的，是以政治战略与军事战略二者的分立为基本特征的。美军撤出朝鲜确实标志着美国在东亚基本完成了收缩力量和防线为特征的军事战略调整。但是，美国在东亚的军事战略的变化不等于美国在东亚遏制战略政治目标的转变，二者是截然不同的两码事。 6park.com
    美国在朝鲜的遏制政策为什么会呈现此种发展趋向呢？究竟应该怎样认识艾奇逊在1950年1月12日的演说呢？能否说艾奇逊把朝鲜划在美国在亚洲的“不后退防线”之外，意味着美国政府彻底排除了在朝鲜使用军事力量的可能性呢②？我们认为，回答应该是否定的。这些问题的答案也只能在美国东亚遏制战略的变动中寻找。 6park.com
    正如许多学者都已指出的那样，中国革命的胜利，促使美国政府重新估价整个国际政治力量的对比，调整并制定新的战略方针，我们在此只想补充并强调说：美国在朝鲜的有限遏制政策亦在美国新的亚洲战略中被赋予更为重要的意义。美国国家安全委员会在1949年12月23日通过的NSC48/1号文件，以及在12月30日通过的NSC48/2文件，二者虽然只有一周时间之隔，其内容、基调明显有别。前者倡导的东亚遏制战略主要包含两项原则：其一，扶持亚洲那些“独立、友好、安定、自给自立的国家的发展”，美国不介入亚洲大陆内部事务；其二，“在东亚确保有效地战略防御”，最低限度要维持美国在亚洲大陆沿海岛屿中已占有的军事基地，日本、冲绳、菲律乃是这种战略防御的不后退防线。它不仅作为美国“第一条防御线，并且作为第一条进攻线，[美国]将从这条线寻求缩小共产主义控制的区域”。这两项原则又是分别建立在这样两种判断或者说两种信念之上的：其一，亚洲问题的特殊性，亚洲的政治动荡根源于殖民主义与民族主义的矛盾，“贫穷、民族主义、革命”，这些是亚洲社会发展的特点，也是亚洲社会变革运动的内部根源。美国应该从“亚洲的角度出发”，“制定新的亚洲政策”。其二，亚洲只是“美国必须与苏联直接、间接较量的几个前沿之一”，美国应该考虑亚洲在其全球战略中的相对地位，考虑实现有效战略防御的费用支出①。NSC48/2是在NSC48/1加以修改之后形成的，它所倡导的东亚遏制战略的根本目标，是“遏制苏联在亚洲的力量和影响”。在这里，文件起草者使用的分别是“Power”和“Influence”这两个概念。在国际政治与国际关系的发展史中，前者总是与强权、武力有密切的关联，后者则多与政治方面的渗透相关。如果这一立论不错，那么，可以说，文件起草者实际上对所谓的共产主义威胁作出了形态上的区分。唯其如此，它才提出了三项基本原则：其一，加强美国在日本、冲绳、非律宾的地位。这一点在很大程度上应该说是针对苏联的军事进攻的。其二，通过政治、经济、军事等方面的援助，发展亚洲非共产党国家的实力，促进这些国家的经济自立和政治稳定。这一点在很大程度上又是着眼于加强亚洲非共产党国家抵制苏联和中国政治影响的。其三，断绝共产党中国与非共产党世界的联系②。三者归一，美国决策人是想在亚洲建立起一个从亚洲大陆沿海岛屿到亚洲大陆的以守为攻的遏制战略体系。这一战略本身回避美国向朝鲜派驻军事力量。但是，只要把遏制苏联作为战略的最终目标，那么，这一战略体系的内部结构已经深深蕴藏着从不直接军事介入转向直按车事介入的必然性。在这个文件中，“尽管没有提及朝鲜，但是这种新政策的逻辑就意着自从1945年8月以来在朝鲜实施的遏制政策已经得到最后批准”。“整个基调建立在防御而非进攻之上”的艾奇逊演说，只是对美国政府刚刚批准的“亚洲新政策”的“阐释”。 6park.com
 
  二 6park.com
 
    北进战略决策是一个渐进的历史过程。有论者谓，直到1950年9月27日以前，杜鲁门总统没有决定北进，还有的论者说，在北进战略决策过程中，军方各部门和国务院远东司的艾利逊起了重要的推动作用。NSC81/1的“最初蓝本”来自于国防部7月31日和8月7日的备忘录，以及艾利逊的8月12日备忘录①。我们认为，前者忽视了9月27日参谋长联席会议致麦克阿瑟的指令乃是NSC81/1的衍生物；后者忽视了NSC81/1来源的复杂性。 6park.com
    1950年6月25日鲜战争爆发当天，美国驻汉城大使穆西奥在致国务院的电报中就认为，从北朝鲜进攻的方式和性质来看，这是“对韩国的全面攻势”。从收到该电到6月30日作出全面干涉的决定，美国政府连续召开了4次会议。在6月25日、26日的两次布莱尔大厦会议上，虽然与会者几乎一致认为，这次进攻是由“苏联发动、支援和怂恿的，非用武力不能加以制止。如果南朝鲜军队担当不了这个任务――这点看来十分可能――只有美国军事干预才能做到”，“这是一次公开的、赤裸裸的对我们国际公认的南朝鲜保护者的地位的挑战”，回避这个挑战，将使美国在台湾、日本、东南亚、西欧乃至西德的威信受到极大损害③，但在怎样认识苏联的真实意图问题上还是众说纷纭。一种看法是朝鲜战争是苏联对西方世界的一种试探；另一种看法则强调朝鲜战争是苏联全球战略的组成部分，目的是将美国的力量牵制在远东，然后在西欧发动总攻；还有的则强调朝鲜战争是苏联代理人的战争，苏联远东战略的真正目标是征服日本。因此会议作出的各项决定，诸如向南朝鲜运送作战物资、掩护美国人紧急撤退，向联合国安理会提出控诉，是在回避使用美国军事力量的框架内行动；而派遣部分海、空军部队赴38线以南地区，是想将与苏联直接对抗的风险被抑制在最低限度；如果战局形势稳定下来，美国就能维持既往的不直接军事介入方针；至于派遣第七舰队北上进驻台湾海峡、监视苏联动向、准备对苏行动之类的决定，更多地着眼于防止出现与苏联的全面战争。在这两次会议中，就其把朝鲜事态的发展同日本的安全联系起来这一点来看，似乎要重新评价朝鲜的战略价值，但在将朝鲜同美苏战争联系起来时，美国的决策者们对朝鲜战略价值的看法几乎又没有什么变化，他们更重视台湾的地位。6月29日国家安全委员会紧急会议和翌日的白宫会议则不同了。美国政府认为仅仅向38线以南地区派遣海空军力量，还难以击退北朝鲜军队的进攻，为了确保釜山－镇海地区并使朝鲜半岛恢复到6月25日以前的状态，应派遣两个师的地面部队并授权空军“在北朝鲜境内的任何地方对特定军事目标”进行攻击，同时封锁整个朝鲜海岸①。这一决定，是以对世界形势、对苏中两国动向的错误判断为依据的，但它标志美国抛弃了在朝鲜推行的以有限手段“遏制”的政策，转向包括直接军事介入在内的全面遏制。此后，既要遏制所谓苏联的扩张，又要防止与苏联的全面战争，也是美国在朝鲜战争中始终一贯的原则，在不断调整政策过程中一直起重要作用的因素。 6park.com
    在美国政府中，最先提出北进越过38线、武力统一朝鲜的是国务院的J艾利逊、F杜勒斯和D腊斯克。艾利逊从7月1日开始就接连提出一系列备忘录，鼓吹：如果只是将北朝鲜军队打回38线以北，就仍然潜伏着战争再起的可能性，就谈不上真正解决朝鲜独立问题。应该在消灭北朝鲜军队或解除其武装以后在联合国监督下进行南北朝鲜统一的选举。在杜勒斯眼里，朝鲜战争是“国际共产主义世界战略的一部分”，其目的在于挫败南朝鲜的“民主实验”；也标志着共产主义者的战术从罢工、怠工、游击战等间接手段转向直接进攻，只有废除38线，消灭北朝鲜军队，才能根除隐患。至少要将除朝苏边境地带的咸镜北道、朝中边境地带的平安北道以外的大部分朝鲜地区置于联合国的监督之下③。腊斯克自出任负责远东事务的副国务卿以来，一直积极鼓吹在东亚划定遏制的“界线”，对这些主张自然大喝其彩。 6park.com
    上述主张，当时就受到政策设计委员会前任主任凯南和现任主任保罗尼采的批驳。他们提出，如果联合国部队过38线，进入北朝鲜，苏联就会直接或通过中国对此作出军事反应。朝鲜半岛对苏联的战略重要性来看，“克里姆林宫很难接受在北朝鲜建立一个自己不能支配、不能控制的政权”。应该将实现朝鲜“统一、独立”的长期目标与“将北朝鲜军队打回38线以北”的短期目标区分开来，将地面作战限定在38线以南地区⑤。“不能认为苏联是将朝鲜战争作为世界大战的第一步，或者是将美国的力量消耗在边缘地区的一系列局部战争的开端。苏联只不过是想得到南朝鲜的控制权。”朝鲜的事态乃是“内部冲突”，美国已经承担过对日受降和占领南朝鲜，完全有权去维护该地区的秩序，没有必要由联合国介入解决朝鲜问题①。美国应该通过与苏联的交涉，尽早实现停战，恢复战前状态。对此，艾利逊狡辩说，朝鲜若被共产主义势力所控制，日本也就很容易被征服了。“日本对美国是极其重要的，我们不能容忍敌视美国在日本利益的政权控制朝鲜”②。这乃是曲解凯南等人的原意，但却使其难以招架。在7月25日提出的备忘录中，政策设计委员会删除了有关将军事行动限制在38线以南和尽早实现停战的建议。代之以下述文字:“从共产主义国家与非共产党国家之间的斗争”角度处理朝鲜问题，保持将来在朝鲜行动的“最大限度的灵活性和自由”。国务院内部的自相争论及其结局，从一个方面推动着白宫最高决策者考虑“跨过三八线以后怎么办”这个长远问题。 6park.com
    毋庸置疑，军方在北进战略形成过程中的影响力是巨大的。这一点，首先表现在它作为军事指挥机关，其对形势的判断直接导引白宫最高决策的方向。本来，在美国地面部队参战以后，参谋长联席会议仍然瞩目于全球战略，慎重地注意苏联的反应⑤，只有麦克阿瑟主张在北朝鲜军队腹背登陆并占领北朝鲜。直到7月下旬，朝鲜战场形势逐步改观，参谋长联席会议才明确地支持北进。最早表露出这种意向的文件也确实是1950年7月31日和8月7日国防部的两个备忘录，后者只是比前者在形式上更完备。在这两份文件中，高度评价了军事统一朝鲜给美国带来的战略利益；在军事战略上，北进将破坏苏联在其远东领土与毗邻地区之间构筑起来的战略体系；在政治战略上，联合国监督下的朝鲜统一，将推动日本阻止苏联的扩张，动摇中国对苏联的一边倒；苏联也许会采取“局部性质的军事对抗措施”，但不敢冒全面战争的风险。正是在这种情况下，杜鲁门总统批准将四个州的国民自卫队编入现役。其次，我们也应该看到，上述判断为国务院内的北进论者提供了军事战略方面的依据。这一点，在艾利逊8月12日起草的备忘录中明显地反映出来。他是在几乎原封未动地照搬了国防部备忘录的战略判断之后，才提议联合国军“在38线以北和以南采取必要军事行动”、“只要朝鲜仍被38线分割或还不能建立安定、统一”的局面，联合国军就应留驻在朝鲜①。 6park.com
    这样，到8月中旬，随着北朝鲜军队的攻势在美军顽强抵抗之下陷于停顿，以及美国排除了苏联直接干涉的可能性①，“北进”的条件基本成熟，8月23日，参谋长联席会议代表柯林斯将军一行在东京同麦克阿瑟讨论仁川登陆计划。双方同意：在美军登陆并击败北朝鲜军队以后，由南朝鲜军队扫荡38线两侧的北朝鲜游击队；战争结束后，联合国军只占领南朝鲜的主要城市，并且应尽早结束此种占领②。8月24日，三军司令联名向国防部长提议，由国家安全委员会讨论、制定朝鲜战争战略方针，并在10日以内完成。翌日国务院也召开远东司、联合国司、政策设计委员会三方会议，确定国务院方面对北进战略的意见。会议作出四项原则规定（1）授权麦克阿瑟在38线以北实行地面作战，但应与苏联边界保持相当距离，东海岸的地面作战不得越过39线；（2）即使中国参战，在38线以北的作战仍旧不变；但如苏军参战，美军应采取守势，准备制定对苏战争计划；（3）即使苏中两国不参战，亦应由南朝鲜部队追击越过38线的北朝鲜军队；（4）如果苏联公开声明要重占北朝鲜，立即将此事提交联合国安理会，并继续在38线以南地区的作战。 6park.com
关于苏、中两国参战时美国的行动方针问题，国家安全委员会早在6月28日以后就按照总统指令进行研究。7月10日，参谋长联席会议向国防部长提出一份报告，该报告在7月21日作为NSC76提交国家安全委员会。其结论是:“在军事行动期间，不论何时，如果苏联主力部队在朝鲜目标区域对美国和（或）盟国军队采取敌对行动，或公开表明此种意图，美军采取守势，并准备实施对苏战争计划”。这一点，在7月25日得到国务院的原则性同意，在8月24日通过的NSC73/4中又进一步规定，如果中国军队大规模介入，应避免与中国的全面战争，但只要有合理的成功机会，则继续既定作战，并酌情扩大此种作战。 6park.com
    经过这一系列酝酿和准备，8月31日，国务院提出了《美国在朝鲜的行动方针》，它成为NSC81的蓝本。NSC81的最大特点，在于它的暂时性和有条件性，它强调，“目前还不能对将来在朝鲜的行动方针作出最后决定”，必须在探讨苏联、中国的动向，与盟国协商并达成协议，探讨全面战争的危险性以后才能作出此种决定。目前，联合国军在38线以北地区的作战目标是“迫使北朝鲜军队退回到38线以北，并粉碎北朝鲜的武装部队”。联合国军在38线以北的朝鲜境内采取军事行动只能在“没有苏联或中国的主力部队进入北朝鲜，没有准备进入的声明，也没有在北朝鲜在军事上对抗我军行动的威胁”时实施。如果苏联主力部队在38线以南和以北公开参战，联合国军司令“应采取守势，不采取任何扩大局势的行动，并向华盛顿汇报”。如果中国主力部队在38线以南公开参战，应避免与中国的全面战争；但不应仅仅因此而停止在38线以北的空军和海军的行动。如果苏联或中国在38线以南隐蔽地参战时，只要联合国军司令确信能抵抗成功，可继续行动。它还规定，无论在什么情况下，联合国军不得将军事行动扩大到朝鲜与中国东北或与苏联的交界地域；在与苏联接壤的东北各省或在沿中国东北边境地区，除南朝鲜军队以外，不得使用联合国军。 6park.com
    NSC81的各项规定，尚有一些疏漏之处。它没有具体规定当中国在38线以北公开参战时美国该作如何反应，也没有明确规定是否需要区别对待苏在38线以南或以北地区参战的问题，以及是否需要同苏联的外交接触②。唯其如此，参谋长联席会议批评说，NSC81“探讨问题的方法是非现实的”，“企图在38线上使战线稳定化”，要求对NSC81重新进行“冷静地探讨”③。在杜鲁门总统出席的9月7日国家安全委员会会议上，尽管艾奇逊辩解说，NSC81的各项规定无非是主张由华盛顿决定向38线以北的军事行动，但还是同意以更明确的形式表达这一思想，修改NSC81。会议决定，由国务院、国防部在修改NSC81的基础上，确定美国在朝鲜的行动方针。这就是9月9日向杜鲁门总统提出、两天后获准的NSC81/1。 6park.com
    同NSC81相比，NSC81/1有三处明显的调整和变动。（1）联合国军不得跨进中国东北或苏联与朝鲜交界地域；（2）在与苏联接壤的东北各省或在沿中国东北边境的地区，不得使用非朝鲜人的地面部队；（3）联合国军在38线以北的军事行动必须事先得到总统批准。此后，陆军部在9月15将NSC81/1的要点通报麦克阿瑟，参谋长联席会议在9月25日完成了致麦克阿瑟的详细指令。在取得艾奇逊和马歇尔的同意后于27日提请总统批准。在这一过程中，国务院又在该指令末尾追加了政治性的指示：在韩国政府收复汉城以后，“向北朝鲜扩大主权等政治问题应等待联合国的行动”①。 6park.com
    由上可见，在NSC81/1的形成程中，如果就其所确定的越过38线在北朝鲜境内采取军事行动这一点而言，国防部的“7.31”备忘录、艾利逊的“8.12”备忘录可称之为NSC81/1的“最初蓝本”。但是，如果就其所确定的北进战略实施过程中应注意事项，或者说对武力统一朝鲜的先决条件方面之规定而论，NSC76、NSC73/4这两个文件可称之为NSC81/1的“最初蓝本”。如果就NSC81/1的整体性而论，应该说，只有国务院8月31日提出的《美国在朝鲜的行动方针》暨NSC81这两个文件，才是NSC81/1的直接来源。 6park.com
    NSC81/1的形成过程，也是美国在朝鲜推行直接军事介入、全面遏制政策确立的过程。其影响所及，使美国政府“从一个只求恢复原状的防御性行动，变成一种旨在永远改变原状的进攻性行动”，“把其重点从遏制苏联力量扩张，转变为强行解放一个苏联卫星国”②。美国对外援助也从经济援助为主转向军事援助为主。与此同时也使中美两国走上军事和政治的全面对抗，亚洲的冷战最终完成了向热战的转变，并引发了美国政府内部关于亚洲战略问题的论争。从这个意义上说，NSC81/1的形成及其实践，其对东亚国际政治与国际关系的影响也巨，给后世带来的历史教训也深。