新四军组建初期，军部实行相对保守的政策，队伍发展速度非常缓慢，且内部也出现了一些问题 。
当时整个新四军的作战区域被限制在被日军占领的南京、江宁、镇江、句容、溧水、高淳、丹阳、当涂、芜湖、繁昌、铜陵、南陵等日伪统治中心的狭小地带，东西不过百余里，南北仅60里。
根据规定，新四军只能在这一代活动，超出区域，就是违反军令。不难看出，这就是国民党的一招借刀杀人之机。
新四军军部背后是第三战区司令部，左右两侧有国民党的重兵布防，而长江沿岸据点被日军占领，不要说发展，如果一旦出现意外情况，处境十分不利。
新四军

项英不愿意与国民党发生冲突，避免破坏统一抗战的局面；所以新四军的主力部队基本都在皖南窝着，在最初的一年里，队伍几乎发展很缓慢。 6park.com
到1939年3月，八路军人数已经发展到十五六万，扩大了5倍，而新四军的发展仅仅翻了1倍；这里面有客观原因存在，比如新四军组建完成的时间要晚很多，所处的位置也复杂艰险，但更重要的还是爱战略方针上太过保守。
叶挺是军长，但实际的负责人是项英，双方因为工作的事产生了一些矛盾，叶挺于1938年10月辞去了新四军军长职务，回到老家出任国民党第四战区东江游击指挥。
叶挺和项英的矛盾还是在新四军的战略方针上，项英担心与国民党产生摩擦而不愿把队伍拉出去，而叶挺则想让主力主动出击。
党中央也看到了这个问题，于1939年3月派周恩来前往新四军军部视察工作，一是调解叶挺和项英之间的矛盾；二是对新四军接下来的战略方针进行调整。
在周恩来的陪同下，叶挺返回军部，收回辞呈，与项英的关系有所缓和。
抗战时期的陈老总

对于新四军的战略方针，项英一再说江南不比延安，不宜自由行动，如果发展，就必然和蒋介石产生摩擦，国共合作必然破裂。所以江南一切要服从统一战线，听从第三战区的命令.。
周恩来批评项英处处让步，对群众对朋友，却缩手缩脚，不敢争取，实际上是对项英保守的态度和新四军缓慢的发展速度并不满意，这也是中央的态度。
新四军军部接连开了几天的会议，最后周恩来明确指出新四军的主要发展方向是长江以北的敌后区域，这是战略重点；长江以南新四军应该向南京、上海发展。
原则就是：哪个地方空虚就向哪个地方发展，哪个地方危险就去哪个地方创造新的跟军地；哪个地方只有日伪军，友党友军没有去活动，就去哪个地方发展。在减少摩擦的情况下，新四军要克服各种困难，大胆的到敌后方去。
这个战略方针后来被党中央书记处下发的电报中概括为“向南巩固，向东作战，向北发展”的新四军战略方针。
陈、粟合影
周恩来离开云岭后，项英并没有落实中央精神向南巩固、向东作战、向北发展，反而收缩主力部队回守皖南。粟裕的二支队离开岩寺前留了一个营守卫军部，3月份，项英又将三团分批调回皖南军部。
不仅如此，项英还将一支队的主力一团也调回皖南，挺进江南的一、二支队有一半兵力被调回皖南军部。
不过经过一段时间的努力发展，二支队扩充比较大，即使抽调走了一个团，人数比刚来江南时还多。
在张鼎丞和粟裕的努力下，到了5月份，二支队从1700人发展为6000多人。张鼎丞也在此时调回延安工作，粟裕接手支队司令职务，主管二支队的军政工作。
1939年8月，为了落实和执行中央关于新四军的战略方针，新四军军部决定组建江南指挥部，第一、二支队合并，由陈毅统一指挥苏南地区的抗日斗争。
10月下旬，陈毅和粟裕派陶勇带四团和一个营以为李明扬护送弹药的借口，过江向北发展，进入苏皖边区，与淮南的第五支队取得联系。
差不多同时，一支队叶飞率领六团与新四军挺进纵队（丹阳游击纵队）合编，沿用挺进纵队的番号，下辖4个团担任向北发展的任务，渡过长江到达扬中。
叶飞和陶勇成为江南指挥部向江北发展的先头部队。
抗战时期的粟裕

11月7日，江南指挥部在水西村正式成立，陈毅任指挥，粟裕任副指挥。指挥部下辖第二团（团长王必成）、新六团（团长段焕竞）、第四团（陶勇）、挺进纵队（叶飞）和地方武装，共计1.4万余人。
不过，在陶勇渡江北上前，陈毅和粟裕向军部请示，但遭到项英的拒绝。“将在外，军命有所不受。”两人合计合计便下了决心，派陶勇渡江北上。
1940年7月，陈毅和粟裕先后渡江北上，奉中央命令，江南指挥部改为苏北指挥部，下辖3个纵队9个团，开始大力发展创建苏北抗日根据地。皖南事变发生，新四军受到重创，也正是苏北这块根据地保住了新四军的有生力量。
事实证明，中央对新四军指示的战略方针是正确的，而陈毅和粟裕则坚决的执行了中央下达的这一战略方针。